Teorias Da Integração E Políticas Comunitárias: Brasil E Argentina: Mercosul
TEORIAS DA INTEGRAÇÃO E POLÍTICAS COMUNITÁRIAS: BRASIL E ARGENTINA: MERCOSUL
José Antonio da Conceição
Palavras-chave: Direito Internacional, Tratados Internacionais, Integração e Política Comunitárias.
RESUMO
Neste artigo enfoca-se o Mercosul enquanto relevante projeto da política externa brasileira em um contexto de fortalecimento das relações internacionais. Primeiramente, está sendo apresentado breve histórico de surgimento do processo de integração econômica entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai com a assinatura do Tratado de Assunção. A partir daí, são abordadas as principais estratégias adotadas na evolução do processo de integração, destacando-se mais especificamente o relacionamento estreitado entre Brasil e Argentina.
INTRODUÇÃO
O processo de integração econômica das Nações, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, surgiu com a assinatura do Tratado de Assunção em 26 de março de 1991: o Mercosul, Mercado Comum do Sul. Na verdade, representa a conformação de um espaço econômico ampliado visando à inserção mais competitiva na economia internacional desses quatro países.
Fundamentalmente, sua proposta básica é a de uma zona de livre-comércio através do estímulo a eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias entre as Nações integrantes. Contudo, para que os produtos circulem entre os quatro países livres de tarifas de importação, devem preencher requisitos de regras de origem, isto é, determinado percentual de índice de nacionalização.
Sendo assim, o presente estudo pretende abordar as relações internacionais estabelecidas a partir do Mercosul, destacando os entendimentos entre o Brasil e a Argentina mediante o Tratado de Assunção.
OBJETIVO
O objetivo geral desse estudo é o de apresentar, em linhas gerais, breve histórico de surgimento do Mercosul tendo em vista negociações brasileiras e argentinas culminantes com o Tratado de Assunção.
O SURGIMENTO DO MERCOSUL
Tendo em vista a área do Mercosul com uma dimensão de 12 milhões Km2 com um mercado potencial de 200 milhões de habitantes, além de um PIB conjunto na ordem de mais de 1 trilhão de dólares, é fácil concluir sua potencialidade para pólo de atração de investimentos do mundo (ALMEIDA, 1998). Nesta linha, é válido reconhecer o Mercosul como provavelmente o modo de inserção mais significativo para o Brasil no cenário internacional contribuindo para o seu desenvolvimento e posicionamento em face dos desafios impostos pela globalização.
Observa-se que, as dificuldades econômicas das Nações da América Latina sempre existiram, o que lhes conduziam, fatalmente, a suscetibilidades às mudanças periódicas da economia mundial. Certamente, a eclosão das grandes guerras mundiais, que geraram a necessidade de suprir mercados em crise, promoveu o desenvolvimento de setores econômicos, sendo estas situações, provavelmente, as primeiras em que os países latino-americanos sofreram impactos contundentes.
De acordo com Ianni, (1996), os países da América Latina experimentaram, de certa forma, algum tipo de crescimento, porquanto mandavam suprimentos — produtos primários — para a Europa, carente de suprimento. Com o final das guerras, aproveitando o impulso da industrialização, estes países, orientados pela teoria do desenvolvimento sustentada pela CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe), adotaram, como sua principal estratégia, o processo de industrialização em substituição às importações. Bem recebido pelos nacionalistas este modelo econômico implicava na imposição de barreiras para as importações, e em contrapartida na concessão de grandes incentivos internos por parte dos governos.
No entanto, essa situação não perdurou face à carência de investimentos e estruturas. E, portanto, em torno dos anos de 1980, as Nações da América Latina demonstravam um posicionamento bastante diferente. Crises econômicas avolumavam-se por conta da obsolescência de parques industriais, escassez de profissionais especializados, dificuldade de acesso a tecnologia de ponta e, principalmente, mercados fechados impossibilitando os ganhos de escala. Diante de tal situação os investimentos externos foram diminuindo, impossibilitando a retomada do crescimento.
Tais dificuldades estimularam movimentos em direção ao fortalecimento de países da América Latina. Na verdade, já existia um histórico de tentativas desde a década de 1960, com a CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina), que havia sido criada com propostas de integração, defendendo a promoção de parcerias para desenvolver um mercado industrial interno e economias de escala, visando superar a vulnerabilidade econômica externa.
Na mesma época, além dessa Comissão, uma tentativa de criação de um Mercado Comum Latino-Americano foi registrada com a assinatura do Tratado de Montevidéu, de onde surgiu a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio). Vale comentar Cabral (1992) que diz que o Tratado que instituiu a ALALC ficou superado, porque faltaram instrumentos adequados para concretizar a integração.
Esse Tratado, homologado em 1960, subscreveu 11 países latino-americanos, pretendendo estabelecer um livre comércio entre os países signatários. Mas, de fato, o Acordo somente incorporou parte dos postulados já prescritos pela CEPAL, tendo, contudo, adotando, na prática, um esquema mais 'comercialista', conforme explica Santos (1996).
Assim, o Acordo que criou a ALALC acabou sofrendo algumas mudanças que alteraram seu percurso e acabou perdendo força a partir de 1965 e praticamente estagnou na década de setenta. Nessa mesma época aconteciam golpes militares nos países que participavam da associação, o que, de certa forma, também influiu nas negociações. Em 12 de agosto de 1980 uma nova tentativa de integração e fortalecimento econômico dos países da América Latina é marcada com novo tratado: a criação da ALADI (Associação Latino-Americana de Integração), em substituição a ALALC.
A segunda Associação empregava um novo sistema mais flexível e aberto às iniciativas integracionistas. Este Tratado acabou impulsionando uma série de novos convênios bilaterais intralatino-americanos nos mais diversos campos. Chacon (1996) acrescenta que estão entre eles estão os acordos desenvolvidos entre Brasil e Argentina a partir de 1985.
Chiarelli e Chiarelli (1992) informam que, em 20 de dezembro de 1990, o Grupo Mercado Comum registrou a finalização do Acordo de Complementação Econômica entre Argentina e Brasil, ACE -14, no qual foram consolidados e ampliados, num texto único, todos os Acordos Bilaterais firmados anteriormente, além de se fixarem regras para o estabelecimento do Mercado Comum, propriamente dito. A assinatura, em 26 de março de 1991, do Tratado de Assunção, que cria o Mercado Comum do Sul — MERCOSUL, consolida as iniciativas de integração, encaminhadas, inicialmente, por Brasil e Argentina, com a adesão posterior do Uruguai e do Paraguai.
Atualmente, alguns anos após a assinatura do Tratado de Assunção que criou o Mercosul, o processo de integração encontra-se em marcha, avançando a cada dia e recebendo propostas de adesão de novos parceiros ao longo da caminhada. A Bolívia firmemente e o Chile de maneira hesitante, iniciaram as negociações para integrar-se na grande área de livre comércio dos países do Mercosul. Depois do Tratado de Assunção outros documentos importantes foram assinados, como a Protocolo de Brasília, o Protocolo de Ouro Preto, entre outros, com o intuito de concretizar o projeto da integração. (MENEM, 1996).
O TRATADO DE ASSUNÇÃO
Ressalta-se que o passo mais importante e, na verdade, primordial, para a criação do Mercosul foi o Tratado de Assunção. Este foi firmado entre os presidentes do Paraguai, Uruguai, Argentina e Brasil, e seus respectivos Ministros das Relações Exteriores. Sua principal finalidade consiste na integração econômica, sobretudo, para o desenvolvimento científico e também tecnológico dos países membros.
Conforme disposto no Tratado, estimulou-se a livre circulação de bens e serviços entre as nações participantes, havendo ainda a extinção de tarifas alfandegárias. A abertura deveria ocorrer gradualmente e através de acordos e negociações. Fernandes (2001) reproduz tal entendimento:
(...) o estabelecimento de uma tarifa externa comum, coordenação política macroeconômica e setoriais entre os Estados-Partes — (de comércio exterior: agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais: de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações e outras) — a fim de assegurar as condições de concorrência. Compromisso dos Estados-Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração (p. 27).
O Tratado de Assunção especificou prazos para a formação e consolidação do Mercosul, com o objetivo de facilitar a livre circulação de bens e serviços entre os países integrantes do bloco. O Tratado estabeleceu ainda uma política comercial comum em relação aos países não integrantes, além de resguardar, em listas de exceções, os produtos que não terão imediatamente suas tarifas reduzidas, a pedido dos próprios países integrantes. No Brasil, o tratado foi publicado no Diário Oficial da União em 22 de novembro de 1991 – Decreto 60. (LIPOVETZKY e LIPOVETZKY, 1994).
No seu artigo primeiro o Tratado de Assunção determina não só a livre circulação de serviços e bens dentre os quatro países, mas também a articulação de políticas macroeconômicas e o estabelecimento de uma tarifa externa comum (CHACON, 1996).
— PROTOCOLO DE OURO PRETO
Em 17 de dezembro de 1994 foi assinado o Protocolo de Ouro Preto tendo como uma das principais finalidades a definição da estrutura institucional do Mercosul, com a previsão dos seguintes órgãos: Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum, Comissão de Comércio, Comissão Parlamentar Conjunta, Foro Consultivo Econômico-Social e a Secretaria Administrativa do Mercosul.
O Protocolo foi firmado durante as reuniões ocorridas em Ouro Preto, com a presença dos Presidentes dos países do Mercosul, onde foram adotadas algumas séries de decisões que estabeleceram a nova estrutura institucional do Mercosul, e que determinaram a adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC). Esta passou a vigorar a partir de janeiro de 1995, criando normas para a operacionalização aduaneira dos citados instrumentos. (LIPOVETZKY e LIPOVETZKY, 1994)
Além de o Protocolo promover a criação de órgãos da área econômica, seu principal aspecto pode ser destacado com a adoção de uma Tarifa Externa Comum. A TEC comporta exceções temporárias para um conjunto de produtos. Lipovetzky e Lipovetzky (1994) esclarecem:
O estabelecimento da tarifa externa comum é uma característica própria de um mercado comum. A fixação de uma tarifa comum não quer dizer que esta deva ser igual em todo universo tarifário, e, sim, que poderão se fixar diferentes valores alfandegários comuns, de acordo com os tipos de produto (p. 73).
Chacon (1996) acrescenta que em relação ao comércio intra-Mercosul, aprovou-se a lista de produtos que estão sujeitos ao chamado Regime de Adequação. Ressalvados os itens do Regime de Adequação e os setores automotriz e açucareiro, segundo Figueiras (1994), todos os produtos estariam isentos de tarifas e de outras restrições comercias no intercâmbio intra-Mercosul, a partir de 01/01/95.
Como já visto, o Mercosul promove a união de nações em grupo ou bloco, mas não de forma a se isolar dos países do resto do mundo, o seu objetivo maior é fortalecer a economia intra-regional com a finalidade de projetar os Estados-membros internacionalmente em uma posição mais favorável, ou seja, melhorar sua inserção internacional.
O BRASIL E A ARGENTINA
Em meados da década de 80 foram dados os primeiros passos visando à integração entre Brasil e Argentina, pois havia nessa época uma similitude nas linhas de política externa entre os dois países. Embora ambos enfrentassem problemas devido às negociações da dívida externa, a economia da Argentina ainda se encontrava mais aberta que a brasileira, ambas vulneráveis. A política de corte liberal adotada pelos dois países, com grande abertura econômica, contribuiu para um modelo de integração econômica entre os dois países com abertura para o comércio exterior (GONÇALVES, 1998).
Ocorre que, as limitações do comércio externo, em face das opções da economia brasileira, acabaram por provocar um maior impacto nas relações entre o Brasil e a Argentina, afetando o Mercosul.A desvalorização do real no início de 1999 agravou ainda mais a relação entre os dois países. As diplomacias e os fatores econômicos entre os dois países apresentavam divergências e atritos referentes a questões de câmbio, política de investimentos e setores específicos do setor de exportação e importação.
A relação econômica entre o Brasil e a Argentina foi profundamente abalada em 1999, com a desvalorização do real. Os produtos brasileiros, mais baratos, passaram a ameaçar a enfraquecida balança comercial Argentina e esta, em contrapartida, passa a adotar medidas protecionistas que afetaram diretamente o Mercosul. De fato a crise da Argentina foi resultado da política econômica adotada pela dolarização da moeda, em 1991, com um plano que congelou a inflação e instituiu um programa de privatizações, que temporariamente produziu um enorme crescimento da economia. Entretanto, sem uma reforma fiscal o Estado se endividou, os preços subiram e o poder aquisitivo da população caiu, e, devido a valorização do dólar, as mercadorias argentinas encarecem, o que prejudicou a sua competitividade no mercado externo.
Quando as principais economias do mundo estavam se ajustando ao novo tempo a Argentina ainda estava mantendo uma taxa de câmbio fixa. Diante destes aspectos a crise da Argentina pode ser observada pelo prisma de inadequação às mudanças econômicas ocorridas no mundo. O país manteve um modelo econômico de desenvolvimento não ajustado à permanente evolução do cenário de negócios em âmbito internacional (GONÇALVES, 1998).
A INFLUÊNCIA DA CRISE DA ARGENTINA SOBRE O MERCOSUL
Ao longo de seu desenrolar, a crise econômica da Argentina vem afetando o Mercosul sob diferentes formas e, à medida que se aprofunda, passa a colocar em questão o futuro do bloco não no sentido de sua continuidade, mas, sobretudo, quanto à forma e ao alcance que a integração terá no futuro.
Em seus estágios iniciais, a crise argentina levou ao gradual afastamento do regime de livre comércio, com a introdução de formas de comércio administrado, notadamente entre Brasil e Argentina, tendência que se acentuou a partir de 1999 com a depreciação do real frente ao dólar e com o posterior término do regime de exceções ao livre comércio que beneficiava setores produtivos menos competitivos, tanto do Brasil como da Argentina.
Na medida em que se aprofundava, a crise também forçou os dois principais parceiros do Mercosul a abdicarem da consolidação da tarifa externa comum, um dos mais importantes pontos que constavam do programa de relançamento do bloco apresentado quando do início do governo de Fernando de La Rúa. Contribuiu para tal, de forma particular, a oposição do ex-ministro da Economia, Domingo Cavallo. Ele, desde sua primeira passagem pelo cargo, manifestava-se contrário à implementação de uma união aduaneira, o que lhe retirava liberdade de ação no único domínio em que, por força das próprias medidas com que arquitetou a estabilização monetária a partir de 1991, poderia exercê-la.
Assim, no Mercosul, somaram-se os diversos contenciosos comerciais protagonizados pelos dois principais sócios, decorrentes do recrudescimento do protecionismo, do afastamento gradual das disciplinas comerciais e da notória fragilidade institucional, engendrando, interna e externamente, a perda de credibilidade do bloco. Aos poucos, a crise argentina contribuiu para a estagnação em processos de decisão do Mercosul. Essa situação foi flagrada na ausência de representantes argentinos nas variadas esferas negociadoras. A justificativa para tal falta cabia à contenção de custos, destacando-se nesse contexto o não comparecimento de autoridades argentinas na reunião do Conselho Mercado Comum (CMC), cuja preparação e realização coincidiu com a escalada das pressões sociais que levaram à imposição do estado de sítio, à renúncia de todo o Ministério e logo, do próprio Presidente argentino. Por se tratar de um bloco cujas instituições são intergovernamentais e cujas decisões são tomadas por consenso, a impossibilidade da plena representação da Argentina nas instâncias técnicas e políticas do Mercosul o condena, em termos práticos, à virtual paralisia. As incertezas políticas geradas pela sucessão de presidentes interinos reforçam essa tendência.
Em suma, a crise argentina, ao transpor-se, de forma dramática e contundente, dos campos econômicos e sociais para o plano político-institucional, assumindo contornos de uma autêntica crise de governabilidade e ao levar à suspensão das transações comerciais e dos fluxos financeiros envolvendo a Argentina, forçou o congelamento do Mercosul em um quadro igualmente crítico. Isso ocorreu dado o desgaste a que o bloco foi submetido por suas próprias dificuldades e contradições, como devido ao quadro econômico francamente adverso à integração. A superação dessa condição passa, obviamente, por definições políticas e econômicas ainda não totalmente descortinadas, mas nos dias de hoje já alinhadas em torno de efetivas conquistas e potenciais de crescimento e desenvolvimento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A fim de que as integrações econômicas se consumem, precisam de bases culturais e de projetos, além de entendimento de ordem política. As integrações econômicas são, na história atual, uma tendência mundial, mas elas não podem se limitar apenas à esfera econômica. Essa é a lição que a integração mais bem realizada até agora, a da Europa pode dar aos países do Cone Sul da América latina.
Mas será que a criação de um bloco econômico único na América Latina pode se dar nas mesmas bases que na Europa? O principal ponto em comum entre União Européia e o Mercosul é que ambos os blocos foram formados como um projeto político visando, com a integração, tornar seus países-membros mais fortes perante o mercado internacional.
No que se refere as relações Brasil e Argentina, observa-se que a crise desta última Nação pode não ter provocado um desastre financeiro na região nem um estrago incontrolável nos mercados cambiais do Cone Sul. Mas afetou severamente o comércio e a atividade real de vários países.
A integração latino-americana ainda está no início, e, por isso, não deve ser comparada ainda com a União Européia. O Tratado de Assunção, do Mercosul, não prevê integração política, apenas econômica. O futuro do Mercosul ainda está sendo delineado.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Paulo Roberto. MERCOSUL: Fundamentos e Perspectivas. São Paulo: LTr, 1998.
CABRAL, G. G. A. Mercosul: primeiro ensaio. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1992.
CHACON, V. O Mercosul: a integração econômica da América Latina. São Paulo: Scipione, 1996.
CHIARELLI, C. A. G; CHIARELLI, M. R. Integração: direito e dever — Mercosul e mercado comum europeu. São Paulo: LTR, 1992.
FERNANDES, Edison Carlos. Sistema tributário do Mercosul. São Paulo: RT, 2001.
FIGUEIRAS, Marcos Simão. O Mercosul no contexto latino americano. São Paulo: Atlas, 1994.
GONÇALVES, Reinaldo. A nova economia internacional. Rio de Janeiro: Campus, 1998.
IANNI, Otávio. A era do Globalismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1996.
LIPOVETZKY, J. C; LIPOVETZKY, D. A. Mercosul: estratégias para a integração. São Paulo: LTR, 1994.
MENEM, Carlos Saúl. Que é o Mercosul? Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996.
SANTOS, Antonio Carlos Viana. Mercosul: Espaços de Integração e Jurisdição, Soberania e Jurisdição Supranacional. São Paulo: Revista da Faculdade de Direito das Faculdades Metropolitanas, n.º 17, Série Nacional, jul-dez. 1996.
O autor é Mestre em Direito Internacional pela WIU – Wisconsin International University - USA; é Professor e Diretor Geral da FACCREI/FACED – Faculdade Cristo Rei e Faculdade Educacional de Cornélio Procópio, Estado do Paraná.
Autor: José Antonio Conceição
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