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A defesa do meio ambiente e os instrumentos econômicos

A defesa do meio ambiente e os instrumentos econômicos

A partir da década de 1960 a sociedade européia passou a preocupar-se com o meio ambiente, e, apesar de investidas ainda tímidas, questões como consumo mundial e o crescimento das populações estavam já latentes na preocupação com o meio ambiente.

Na década de 1970 a preocupação com o meio ambiente incitou os governantes europeus a imporem medidas para orientar o comportamento social.¹ A grande maioria destas medidas tratava-se de normas regulamentares, chamadas de "ordem e controle",² que forçavam o cumprimento de determinada obrigação para que a natureza não fosse prejudicada. Em contrapartida, no caso da não realização da norma eram impostas penalidades. Com a medida punitiva obrigava-se, portanto, a mudança de comportamento.

1972 representa um marco cronológico importante, pois foi quando ocorreu o primeiro grande encontro mundial sobre o meio ambiente, a chamada Conferência de Estocolmo, realizada pelas Nações Unidas. Foi neste encontro que se iniciou o Programa de Ação para a Proteção do Meio Ambiente, e que, mais tarde, proporcionou uma série de programas e planos de ações neste sentido. Este programa tinha como base uma Declaração sobre o Ambiente e o Homem. Nesta época, as maiores preocupações ambientais referiam-se aos problemas com os ecossistemas, chuvas ácidas e alimentação mundial. Neste mesmo ano, a Europa também cria um Programa de Ação de Ambiente com os objetivos principais de prevenir e reduzir a poluição.³

A partir da segunda metade da década de 1980, a questão ambiental passa a ser olhada sob um enfoque mais cuidadoso. Inicia-se a chamada segunda fase, ou melhor, uma nova geração de políticas ambientais. Vê-se que o assunto é tratado de maneira mais técnica e com maior freqüência, e o meio ambiente passa a ser olhado partir de novos prismas. Acontecem novas conferências, novas reuniões e novos atos entram em cena.

Em 1997, a educação ambiental foi o tema da Conferência Internacional sobre Meio Ambiente, em Thessaloniki, na Grécia e diversas outras conferências ambientais internacionais ocorreram. Neste ano ainda, o Tratado de Amsterdã traz modificações ao Tratado Europeu e dispõe novas medidas para que a Comunidade desenvolva um respeito maior ao meio ambiente. Neste ano foi assinado o Protocolo de Quioto,⁴ que estabeleceu normas quanto ao limite de emissões de gases para limitar a poluição e o efeito estufa. Com este protocolo foi criado um importante instrumento econômico ambiental: a permissão de transações de direitos de emissões.

Em 1998, o Conselho Europeu reunido em Cardiff exalta a "necessidade de implantação de objetivos ambientais em todas as políticas comunitárias".⁵ Nesta época, os relatórios da Comunidade Européia sobre suas ações ambientais demonstravam que as medidas até então propostas e executadas não estavam sendo suficientes para a promoção dos objetivos traçados para o meio ambiente. Neste momento, uma nova forma de ação foi vislumbrada, e tinha como objetivo a mudança de comportamento do homem em conjunto com o desenvolvimento de medidas de natureza global.⁶

Foi criado o Sexto Programa de Ação em Matéria Ambiental, que está em vigor desde 2001 durará até 2010. Tal programa procura contemplar medidas concretas de conservação da natureza e desenvolvimento econômico com a efetivação da regulação do mercado e de instrumentos econômicos.

O uso de instrumentos econômicos na política do ambiente tem sido defendido tanto pela doutrina científica, e também pelos governantes, como provam os resultados dos trabalhos elaborados na Eco 92 e os estudos sobre instrumentos econômicos de ambiente da OCDE, ou da OMC, e por agentes não governamentais como EEB. A exemplo disso, na União Européia, a menção à utilização de instrumentos econômicos foi objeto do Livro Branco de Delors sobre o Emprego, em 1993, e, a partir de então, ganhou espaço nos sucessivos programas comunitários.

O tema "meio ambiente e desenvolvimento sustentável" passa a ser a peça-chave de muitas reuniões do Conselho Europeu, entre elas: em 2000, no Conselho Europeu Extraordinário em Lisboa, em 2001 na Cimeira de Estocolmo e no Conselho Europeu de Gotemburgo (no preparo para a ECO+10 ou RIO+10 em Josanesburgo em 2002).

Em 2007, verificou-se uma espécie de ápice da massificação das questões e da conscientização ambiental. Livros foram lançados, shows foram realizados, filmes e pesquisas feitos ao redor do mundo, e viu-se um novo comportamento por parte da população com relação ao meio ambiente. Foram vencedores do Prêmio Nobel da Paz 2007 o IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change,⁷ organismo criado pela ONU com a participação de diversos cientistas responsáveis pela elaboração de relatórios referentes ao aquecimento global e conscientização da população sobre a ação do homem e o problema de aquecimento, juntamente com o Senhor Ex-Vice Presidente dos EUA, Al Gore, por ser considerado um dos principais políticos voltado aos problemas do meio ambiente . Tal premiação buscou chamar a atenção do mundo para a ameaça do aquecimento global.⁸

O ambiente⁹ passou de mero interesse socialmente relevante a um bem jurídico tutelado e regulado, seja na sua totalidade ou em cada um de seus componentes.¹⁰ Como ensina Casalta Nabais "o ambiente para além de constituir o suporte de um diversificado conjunto de tarefas estaduais se assume como um indiscutível direito fundamental".¹¹ Ou seja, deve ser considerado em primeiro plano como o direito à vida, à propriedade e à saúde.¹²

A tutela do ambiente

A qualidade de vida está associada ao bem-estar social, e este com as questões do desenvolvimento sustentável. Para que a sociedade presente possa gozar do bem-estar social se faz necessária a delimitação dos problemas ambientais,¹³ que devem ser tomados pelo Estado e pela sociedade com o objetivo principal de melhoria do mundo moderno. É através da orientação dos governantes que a defesa do meio ambiente deve ocorrer; assim, para a prevenção dos problemas e proteção do meio ambiente a intervenção pública se faz necessária.

A defesa do meio ambiente passou a ser um dos objetivos mais importantes para várias ciências, e, dentre elas, a ciência jurídica, o Direito. Infelizmente, esta ciência não vem acompanhando com a rapidez necessária as mudanças da natureza e a tutela do meio ambiente não está se apresentando com a eficiência necessária para a sua real proteção. O Direito utiliza de alguns instrumentos capazes de realizar tal tutela, tais como as formas preventivas, as repressoras e as punitivas.

A prevenção é a tutela mais importante com a qual a ciência jurídica deveria mais prontamente se preocupar. O princípio da prevenção, conforme disposições da Lei de Bases do Ambiente em Portugal, Lei n.�11/87, de 7 de Abril, bem como no Tratado de Amsterdã, artigo n� 174, item n� 2¹⁴; aponta que as atividades do Estado devem ser antecipativas, para reduzir e eliminar as causas das ações que interfiram no meio ambiente.¹⁵ A natureza pode muitas vezes ser recuperada, mas não sempre. Veja-se o exemplo da extinção dos animais. A ciência jurídica nada pode fazer. Portanto, o Direito deve ser ágil e eficaz, desburocratizando as formas de medidas preventivas.

As medidas repressoras e punitivas são também preventivas,¹⁶ na medida que o sujeito passivo destas pratica determinados atos, visando a não sujeição a essas medidas. Os instrumentos repressores visam não apenas a aplicação de multas e suspensões, mas também a evitar situações que possam causar sanções, desde que estas sejam de grande monta.

O Estado deve atuar por via de mecanismos de direção e indutores de comportamento.¹⁷ Os primeiros são aqueles definidos pelas normas proibitivas ou permissivas, que definem os instrumentos de comando e controle, impondo limites de poluição, emissões, uso dos recursos naturais e a fiscalização e aplicação de penalidades aos infratores de tais normas,¹⁸ os chamados intrumentos punitivos. Os mecanismos de indução são aqueles em que a ação estatal se dá por via de instrumentos de intervenção, que, aplicados, levarão a um determinado objetivo vislumbrado pelo Estado,¹⁹ ou seja, a prevenção e até mesmo a repressão. Os instrumentos econômicos são algumas das medidas financeiras que visam a indução do comportamento social e são encontradas nas políticas ambientais.

A proteção ambiental está vinculada ao contexto de desenvolvimento sustentável, e, para isso, os instrumentos econômicos são fundamentais e estratégicos. Servirão basicamente para estabelecer os preços totais com a inclusão dos custos sociais e ambientais. Primeiramente, cabe ao Estado normatizar os limites de poluição, ou seja, regular o poluidor e os tipos de instrumentos possíveis e cabíveis, a fim de atingir as metas de proteção, conservação, prevenção e reconstituição do meio ambiente, garantindo o desenvolvimento sustentável.

Instrumentos econômicos e a política ambiental

Instrumentos econômicos são meios através dos quais se modifica o preço do bem a fim de se alcançar determinados objetivos, sejam eles referentes ao desenvolvimento econômico ou a questões de ordem social.

É através de normas que refletem na disponibilidade econômica do mercado que o Direito Econômico age. A Fundação Européia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho realizou pesquisas a respeito da utilização dos instrumentos econômicos em vigor na Comunidade Européia e concluiu que "existe uma grande margem para aumentar a utilização de instrumentos econômicos em quase todos os países da UE".²⁰ Tal pesquisa confirma a utilização vulgar de medidas econômicas na política ambiental, fazendo com que a 'moeda' trabalhe a favor do ambiente.

A exemplo disso, o Comunicado da Comissão Européia de 15 de maio de 2001, alinhado com os resultados da ECO 92, aponta que a Europa deve buscar um desenvolvimento sustentável e propõe que os preços devem refletir os custos "meio ambientais e sociais, o que resultará em um mercado com produtos e serviços menos contaminantes e modificará o comportamento dos consumidores". ²¹

Uma das soluções econômicas para proteção ambiental é a cobrança de um preço em decorrência da utilização dos recursos naturais, impelindo os produtores a buscarem novas formas não-poluidoras para produzir.²² Os bens utilizados do meio ambiente, ou seja, os recursos naturais deveriam ter um preço para que no momento da utilização o seu custo fosse cobrado do utilizador. Entretanto, é muitas vezes difícil ou impossível, por exemplo, mensurar o preço do ar que foi poluído por uma indústria, ou dos resíduos produzidos por uma família em um determinado período. Desta forma, os bens e serviços devem, de alguma forma, levar em consideração esta utilização da natureza. Os "instrumentos econômicos e fiscais necessitam de ser aplicados de forma pragmática, afetando os preços de modo a conseguir mudanças tecnológicas e de comportamento, especialmente a longo prazo".²³ Já afirmavam os peritos da UE, em 1990.

Os instrumentos que atingem a esfera financeira da população são um dos mecanismos de alteração de padrões comportamentais, assim, produtores e consumidores, com a eminente alteração econômica que sofrerão (com o acréscimo monetário sobre os bens poluentes), poderão alterar comportamentos²⁴ e agir de maneira mais responsável com relação aos recursos naturais, a fim de evitar um ônus financeiro. A conseqüência será a diminuição da poluição.

Os instrumentos econômicos que atualmente são mais facilmente encontrados nas legislações européias são:²⁵ tributos, chamados instrumentos fiscais positivos; as licenças ou direitos transacionáveis, chamadas simplesmente de autorizações para emissão; os depósito-reembolso; os subsídios, que podem ser de cunho econômicos ou fiscal, neste caso chamados de instrumentos fiscais negativos; os acordos voluntários; as atribuição de responsabilidades, as premiação entre outros.

CONCLUSÃO

A cada dia o homem vem notando que o planeta está sofrendo, que o clima não é o mesmo, que os animais estão mudando de comportamento, que a extinção da fauna e flora cresce de maneira alarmante, e não é preciso citar fontes bibliográficas, basta viver para sentir isso tudo.

O direito sempre esteve colaborando para a organização social e aplicação da justiça, mas está em falta, ou atrasado, com o meio ambiente. A natureza está perdendo espaço para a burocracia e falta de flexibilidade dos regimes legais dos Estados.

A defesa do ambiente ganhou espaço e verifica-se atualmente o surgimento de diversas organizações sociais e administrativas preocupadas com o futuro dos recursos naturais, com a poluição e com o desenvolvimento sustentável.

Os instrumentos econômicos devem ser uma ferramenta de combate a poluição e uma chave para a luta pela preservação. Todos devem agir de maneira a fazer valer novas formas de gerir os resíduos, as emissões, a utilização dos recuros. Os instrumentos económicos são ferramentas essenciais para o mundo moderno.

1 Um exemplo disso é a Diretiva do Conselho Europeu n.� 70/157/CEE, de 06/02/1970, que cuidou da aproximação das legislações dos Estados-membros no que se refere às "prescrições técnicas exigidas para os veículos a motor pelas legislações nacionais respeitam, nomeadamente, ao nível sonoro admissível e ao dispositivo de escape". Em 1971 novas bases políticas ambientais foram iniciadas e até os dias de hoje não mais deixaram de existir. Franco, António Sousa, Ambiente e economia, http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_D_7525_1_0001.htm, verificado em 14/03/2007.

2 COMUNIDADE EUROPÉIA. Fundação Européia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho. Instrumentos Econômicos para o Desenvolvimento Sustentável: http://www.eurofound.eu.int/pubdocs/2000/76/pt/1/ef0076pt.pdf, verificado em 13/03/2007, p.2

3 Foi na Cimeira de Paris, em 1972, que a os Governos europeus e a Comissão Européia adotaram um programa para combater a poluição e para a prevenção de desequilíbrios ecológicos.

4 Para alguns especialistas o protocolo não conseguirá atingir as metas a que se propõe, pelo simples fato de que os países que possuem a maior parte da população do planeta não aderiram ao protocolo. Comenta Jorge Pacheo de Oliveria: "Na verdade, o Protocolo de Kyoto jamais alcançará os objectivos que se propõe alcançar, não impedindo que os combustíveis fósseis sejam queimados até à exaustão. O que não se queima num dia, queima-se em qualquer outro dia. Se não forem os europeus, serão os americanos, os australianos e todos quantos não aceitaram o protocolo, sobretudo a Índia e a China, países que acolhem quase metade da população do planeta, e que, sob o pretexto de estarem ainda em desenvolvimento, não prescindem de queimar todos os combustíveis a que possam recorrer para alcançar os níveis de bem estar dos países desenvolvidos. Possivelmente estão no seu direito, mas nestas condições o protocolo não tem qualquer efeito prático".OLIVEIRA, Jorge Pacheco de. A Fraude de Kyoto. 08.03.2007, Forum para a Competitividade, site: http://competitividade.com.sapo.pt/, verificado em 12/10/2007.

5 Em conclusões da Presidência do Conselho Europeu e Cardiff, de 15 e 16/06/1998. COMUNIDADE EUROPÉIA. Disponível em: www.europarl.europa.eu/summits/car1_pt.htm, acesso em 24/01/2008.

6 AZEVEDO, Maria Eduarda. As eco-taxas e a nova fiscalidade. Estudos efectuados por ocasião do XXX Aniversário do Centro de Estudos Fiscais, p. 194.

7ONU – Organizações das Nações Unidas, Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas. Disponível em: http://www.ipcc.ch/, acesso em 24/01/2008.

8 NOBELPRIZE. Disponível em: http://nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2007/, verificado em 08/01/2008

9 "Com efeito, ao abarcar tanto os elementos naturais como os econômicos, sociais e culturais, o conceito de ambiente vem a significar "tudo aquilo que nos rodeia e que influencia, directa ou indirectamente, a nossa qualidade de vida e os seres que constituem a biosfera"." ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, DIAS, José Eduardo de Oliveira Figueiredo, SANTOS, Cláudia Maria Cruz. In: CANOTILHO, José Soaquim Gomes (coord.) Introdução ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998, p.22, citando Pereira Reis. Lei de Bases do Ambiente. Anotada e comentada, Legislação complementar. Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p.25.

10 ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, DIAS, José Eduardo de Oliveira Figueiredo, SANTOS, Cláudia Maria Cruz. CANOTILHO, José Joaquim Gomes (coord). Introdução ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998, p.25.

11 CASALTA NABAIS. Direito Tributário Ambiental, p. 412 a 443, em Direito tributário ambiental; coordenação de Heleno Taveira Torres, colaboradores Alejandro C. Altamirano ..., São Paulo : Malheiros, 2005, p. 418.

12 ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, DIAS, José Eduardo de Oliveira Figueiredo, SANTOS, Cláudia Maria Cruz. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes (coord) Introdução ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998, p.27.

13 "Importa perceber o âmbito dos problemas ambientais" MARTINS, Guilherme W. d'Oliveira. As implicações financeiras da política tributária ambiental. In: 15 anos da reforma fiscal de 1988/89: Jornadas de homenagem ao Professor Doutor Pitta e Cunha, Associação Fiscal Portuguesa, Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal da Faculdade de Direito de Lisboa. Coimbra: Livraria Almedina, 2005, p. 500

14 Por sua importância ao texto seguem os artigos: Tratado de Amsterdã, art. n�. 174, "item 2: A política da Comunidade no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear-se-á nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador". Lei de Bases do Ambiente, "art. 3�, letra a): O princípio geral constante do artigo anterior implica a observância dos seguintes princípios específicos: a) Da prevenção: as atuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente à correção dos efeitos dessas ações ou atividades susceptíveis de alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a ação poluente."

15Para Antunes (2003), a responsabilidade civil quanto aos danos ambientais "interessante notar que o legislador integrou no princípio da prevenção a obrigação do poluidor corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes e sendo-lhe vedado a ação poluente". ANTUNES, Henrique Sousa. Ambiente e responsabilidade civil.In: ROCHA, Mário de Melo (coord.). Estudos de direito do ambiente. Porto: Publicações Universidade Católica, 2003, p. 149-179, p. 150.

16 ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, Stvdia Ivridica, 23, p.175.

17 "A intervenção do Estado como ente orientador da atividade econômica em face da defesa do ambiente é, em suma, inafastável". MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental - A Função do Tributo na Proteção do Meio Ambiente. Curitiba: Juruá Editora, 2003, p. 70.

18 MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental - A Função do Tributo na Proteção do Meio Ambiente. Curitiba: Juruá Editora, 2003, p. 70.

19 Idem, ibidem, p.70

20COMUNIDADE EUROPÉIA. Fundação Européia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho. Instrumentos Econômicos para o Desenvolvimento Sustentável.

Disponível em: http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2000/76/pt/1/ef0076pt.pdf, verificado em 13/03/2007, p.1.

21Comunicado da Comissão de 15 de maio de 2001 - desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor (proposta da Comissão para o conselho Europeu de Gotemburgo) - COM (2001) 264 e Comunicado da Comissão, de 13 de dezembro de 2005, relativo à revisão da estratégia para um desenvolvimento sustentável - plataforma da ação -COM (2005) 658- ambos não publicados em jornal oficial.

Disponível em: http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28117.htm, verificado em 15/03/2007.

22 SOARES, Claudia Dias. A resposta do imposto ecológico. Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, a. 61, n�.2, Abril 2001, p.1106.

23COMUNIDADE EUROPÉIA. Comissão, Relatório do grupo de trabalho de peritos dos estados-membros sobre a utilização de instrumentos económicos e fiscais na política do ambiente da CE/Comissão das Comunidades Européias. Bruxelas: Direcção-Geral Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil, 1990, p. 7.

24 AZEVEDO, Maria Eduarda. As eco-taxas e a nova fiscalidade. Estudos efectuados por ocasião do XXX aniversário do Centro de Estudos Fiscais, p. 196.

25COMUNIDADE EUROPÉIA. Fundação Européia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho. Instrumentos Econômicos para o Desenvolvimento Sustentável. Disponível em: http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2000/76/pt/1/ef0076pt.pdf, verificado em 13/03/2007, p.3.

Autor: Marcelo Silva

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