Condições Mínimas Para A Validade De Um Auto De Infração Ambiental, De Acordo Com O Direito Ambiental Administrativo



O auto de infração ambinetal é um documento pelo qual a autoridade competente certifica a existência de uma infração à Legislação, caracterizada devidamente a mesma e impondo, de forma expressa, penalidade ao infrator. Ou seja, um instrumento lavrado nos casos em que se faz necessária a aplicação de penalidades. O auto de infração poderá ser entregue pessoalmente ao infrator ou poderá ser remetido pelo correio, por Aviso de Recebimento - AR. O auto de infração deverá ser assinado por um técnico e pelo infrator. Caso o mesmo se negue a assiná-lo, o auto deverá ser assinado por duas testemunhas, sendo relatado neste auto, a recusa.

O auto de infração é o documento pelo qual inicia-se o processo administrativo destinado a apuração da existência, ou não, da infração ambiental. Deve, necessariamente, ser formal e preencher requisitos previstos na norma ambiental aplicável. É oriundo do poder de polícia que detém a administração pública e, por ser da espécie de atos administrativos punitivos, são vinculados à lei e devem respeitar, integralmente, o princípio da legalidade.

Colaciona-se, a título exemplificativo, a normatização ambiental vigente no Estado do Rio Grande do Sul, onde se impõe os seguintes requisitos à expedição do auto de infração:

Resolução nº 6 de 1999 do CONSEMA/RS, artigo 7º e incisos:

O auto de infração será lavrado pela autoridade ambiental que a houver constatado, na sede da repartição competente ou no local em que foi verificada a infração, devendo conter: I - nome do infrator, seu domicílio e/ou residência, bem como os demais elementos necessários a sua qualificação e identificação civil; II - local, data e hora da infração; III - descrição da infração e menção do dispositivo legal ou regulamentar transgredido; IV - penalidade a que está sujeito o infrator e o respectivo preceito legal que autoriza sua imposição; V - ciência, pelo autuado, de que responderá pelo fato em processo administrativo; VI - notificação do autuado; VII - prazo para o recolhimento da multa; e VIII - prazo para o oferecimento de defesa e a interposição de recurso.

A exceção do suprimido inciso V, tais exigências constam, de forma idêntica, no Código Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul:

Lei Estadual nº 11.520 de 2000, artigo 116 e incisos:

O auto de infração será lavrado pela autoridade ambiental que a houver constatado, na sede da repartição competente ou no local em que foi verificada a infração, devendo conter: I - nome do infrator, seu domicílio e/ou residência, bem como os demais elementos necessários a sua qualificação e identificação civil; II - local, data e hora da infração; III - descrição da infração e menção do dispositivo legal transgredido; IV - penalidade a que está sujeito o infrator e o respectivo preceito legal que autoriza sua imposição; V - notificação do autuado; VI - prazo para o recolhimento da multa; e VII - prazo para o oferecimento de defesa e a interposição de recurso.

Deve-se notar, em especial, a necessidade de constar no respectivo auto, além do prazo para oferecimento de defesa, o prazo para a interposição do recurso administrativo, que consiste na primeira manifestação do administrado contra a decisão do julgamento. Tal requisito, geralmente, é desatendido pelos órgão autuadores.

Salienta-se que no auto de infração não há falar em informalidade ou discricionariedade, porquanto trata-se de ato vinculado e punitivo, e a forma é requisito inafastável ao cumprimento do devido processo legal, constitucionalmente previsto no inciso LIV do artigo 5º.

Ademais, em relação a forma legal exigida, esta constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição, pois a inexistência de forma induz a inexistência do ato administrativo, viciando-o substancialmente e tornando-o, portanto, passível de invalidação.

A Lei nº 10.177 de 2998, que regula o processo administrativo no Estado de São Paulo, optou por prever, expressamente no inciso II do artigo 8º, que a omissão de formalidades ou procedimentos essenciais invalida o ato administrativo.

O poder de polícia da administração pública encontra limites e, tais limitações, por estarem previstas em lei, devem ser observadas. Sobre o tema, MEIRELLES expõe que:

Os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do indivíduo assegurados na Constituição da

República (artigo 5º). Do absolutismo individual evoluímos para o relativismo social. Os Estados Democráticos, como o nosso, inspiram-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. O autor conclui os ensinamentos sobre as limitações do poder de polícia afirmando que se a autoridade ultrapassar o permitido em lei, incidirá o abuso de poder, corrigível por via judicial, pois o ato de polícia, como ato administrativo que é, fica sempre sujeito a invalidação pelo poder judiciário, quando praticado com excesso ou desvio de poder.

Em havendo exigência legal acerca dos requisitos do auto de infração, vislumbra-se descaber ao órgão autuador a discricionariedade de dispensalos. Para tanto, resgata-se, novamente, a pertinente doutrina de MEIRELLES:

O ato de polícia é, em princípio, discricionário, mas passará a ser vinculado se a norma legal que o rege estabelecer o modo e forma de sua realização. Neste caso, a autoridade só poderá praticá-lo validamente atendendo a todas as exigências da lei ou regulamente pertinente.

Quanto ao conceito de ato vinculado, como é o caso das autuações ambientais, são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. Nessa categoria as imposições legais para a efetivação do auto de infração absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa.

Destarte, não há como excluir a infração ambiental do conceito de ato punitivo, vez que visa punir e reprimir as infrações administrativas dos particulares perante a administração, e, tratando-se de punição dirigida aos administrados é vinculada em todos os seus termos à forma legal que a estabelecer.

Diante disso, caso seja constatada a inobservância da lei na expedição do auto de infração, sua nulidade é evidente, por afronta ao princípio da legalidade.

O auto de infração ambiental, oriundo do poder de polícia da administração pública, é ato formal, punitivo e vinculado, devendo, portanto, atender os requisitos legais previamente estabelecidos.

O licenciamento ambiental: Dever ou direito para os empreendedores a ele submetidos .

Licença ambiental é um ato da Administração Pública com requisitos especiais, complicado, em parte, por sua legislação pouco concentrada, dividida entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, entretanto, com a União editando normas gerais que, de certa forma, uniformizam a legislação nacional.

O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso, ou seja, desde que verificado, em cada caso concreto, que foram preenchidos pelo empreendedor os requisitos legais exigidos.

O licenciamento ambiental existe por uma exigência social, que surgiu do anseio global de se preservar o meio ambiente, e tornou-se obrigatório por força da legislação vigente no país. Tão relevante é a questão ambiental que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 255, garante a defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de audiências públicas como parte do processo.

As principais diretrizes para a execução do licenciamento ambiental estão expressas na Lei nº 6.938 de 1981 e nas Resoluções CONAMA nº 001 de 1986 e nº 237 de 1997. Além dessas, o Ministério do Meio Ambiente emitiu o parecer nº 312, que discorre sobre a competência estadual e federal para o licenciamento, tendo como fundamento a abrangência do impacto.

O meio ambiente é considerado um bem de interesse público, e sendo o bem particular ou público, este deve ser usufruído por toda a coletividade. Desta forma, qualquer intervenção do ser humano na utilização dos recursos naturais que venha a causar impacto ambiental, ou seja, uma alteração adversa ao meio ambiente, deverá ser submetida aos órgãos ambientais competentes para que estes possam consentir na atividade ou na execução da obra pretendida.

As atividades ou obras que potencial ou efetivamente causem danos ao meio ambiente devem submeter-se ao processo de licenciamento, que em princípio, é antecedido de estudos prévios de impacto ambiental.

As licenças previstas na legislação ambiental (Decreto no 99.274 de 1990) são: licença prévia, licença de instalação e licença de operação, que devem ser obtidas sucessivamente pelo empreendedor, desde que atendidos os requisitos legais.

Nas palavras de MACHADO, "a obtenção do licenciamento ambiental é obrigatória para a localização, instalação ou ampliação e operação de qualquer atividade objeto dos regimes e licenciamento".

O licenciamento ambiental é por prazo determinado, o que apresenta dupla função: por um lado dá segurança a empresa que o consegue, pois sabe que durante aquele prazo, salvo por fato extraordinário, terá direito a sua atividade sem maiores percalços. Por outro lado, é benéfico para o ente estatal, pois não fica adstrito eternamente às condições impostas inicialmente, podendo, desta forma, quando da renovação, fazer novas exigências necessárias à proteção do meio ambiente. As hipóteses para modificação, suspensão ou cancelamneto do licenciamento ambiental passam por fatores extremados, tentando manter, assim, o máximo da segurança para aquele que consegue a dita licença, por outro lado, abrem a possibilidade, no caso dos riscos graves ao ambiente, de mexer neste direito, o que, avaliado no plano fático, levar-nos-á a poderosa arma contra a devastação ambiental legal.

Como determina o artigo 9º, inciso IV da Lei Federal nº 6.938 de 1981, o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente. Por esta razão, o licenciamento não é um único ato administrativo, nem tampouco um ato simples, correspondendo a uma sucessão de atos administrativos, o que lhe atribui, ao final, a condição de procedimento. Além disso, trata-se de ato vinculado, o que o distancia da licença propriamente dita que é tida como ato discricionário.

Ao apresentar o estudo de impacto ambiental, busca o empreendedor proponente apresentar ao órgão público licenciador o projeto de sua obra ou atividade, visando obter deste aprovação e, por conseqüência, o seu licenciamento. Perante o órgão encarregado de análise, incumbe aos técnicos aferirem a gravidade dos impactos causados pela obra ou atividade e, dependendo do caso, oferecerem críticas, sugestões, recomendações ou exigências de tudo quanto for necessário para a mais perfeita conformidade do projeto à legislação em vigor e, notadamente, à preservação do meio ambiente.

Para responder o questionamento sobre ser o licenciamento ambiental um dever ou um direito para os empreendedores a ele submetidos, importa definir "recomendações" e "exigências" que normalmente são estabelecidas por ocasião dos licenciamentos das atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos naturais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam, de qualquer forma, causar algum tipo de degradação ambiental.

Recomendação corresponde a dar obrigação, encarregar, criar encargo, incumbir, confiar ou onerar. Exigência expressa a idéia do que se pede com modo autoritário, como coisa devida; corresponde a impor obrigação, também: um dever.

Como se vê, tanto uma quanto outra encerram a idéia de obrigação, que corresponde a encargo ou compromisso; e obrigação, sob uma análise jurídica, deve ser entendida como o vínculo oriundo da lei ou de ato da vontade, que compele alguém a dar, a fazer ou não fazer algo economicamente apreciável.

Assim, as exigências e recomendações, ditadas por ocasião do licenciamento, são obrigações impostas pela Administração Pública ao particular para o exercício de sua atividade econômica.

E, estabelecidas em face da significativa degradação que possa vir a causar ao ambiente, com acentuados reflexos sobre o meio, deve ser definida sempre como obrigação de relevante interesse ambiental. Há, de fato, perfeita correspondência entre as duas expressões comumente utilizadas pela lei: "relevante interesse ambiental" e "significativa degradação ambiental".

Destarte, para que qualquer dos bens ambientais tutelados não sofra nenhum tipo de aviltamento ou tenha diminuída sua qualidade, face à sua relevância, sempre, incumbe ao Poder Público, quando do licenciamento, obrigar àquele que interfira sobre estes bens a adoção de todas as medidas necessárias que garantam: a) a manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, em vista do uso coletivo, b) a racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; c) o planejamento e fiscalização adequados do uso dos recursos ambientais; d) a efetiva proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; e) o devido controle e zoneamento das atividades potencial e efetivamente poluidoras; f) incentivos ao estudo e a pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; g) apropriado acompanhamento do estado de qualidade ambiental; h) conveniente recuperação de áreas degradadas; i) e precisa proteção de áreas ameaçadas de degradação.

Desatendidas as recomendações ou exigências, deverá ser o empreendedor submetido às sanções estabelecidas administrativa, civil e penalmente, sem qualquer possibilidade de concessões.

Portanto, o licenciamento ambiental é uma obrigação (dever) imposta pela Administração Pública ao particular para o exercício regular de sua atividade econômica. Desatendidas as recomendações ou exigências, o empreendedor deve ser submetido às sanções estabelecidas administrativa, civil e penalmente, sem qualquer possibilidade de concessões ou compensações.

Tendo em vista que o inadimplemento das exigências leva a conseqüências irremediáveis e desastrosas, impõe-se com urgência, a tomada de providências contra todos aqueles que, de um modo ou de outro, vêm contribuindo para o descaso com os recursos naturais brasileiros e partilham da responsabilidade por estes danos, notadamente aqueles que, por dever legal ou contratual, deixam de cumprir relevante obrigação que é o atendimento de todas as exigências estabelecidas no licenciamento.


Autor: Bruno Landim Maia


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