Dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento aos Programas como Unidade de Planejamento Participativo



Neste texto pretendo desenvolver uma análise sobre o planejamento praticado pelo Governo Federal no âmbito da Política de Desenvolvimento Urbano, tendo como referência o resumo elaborado para esta disciplina sobre o texto acima citado, onde já levanto algumas observações críticas. Partindo deste, faço uma análise como em modelos tão distintos ainda identificamos elementos comuns nos "equívocos" primeiro da redistribuição de fato do desenvolvimento e segundo do pronto atendimento ao grande mercado, tanto em conceitos como na forma de traçar os caminhos do país. Estes modelos analisados passaram do tecnocrático do PPA 2000 – 2003 para o estratégico democrático do PPA 2004 – 2007. Mas alguns avanços são indiscutíveis neste último quando consideramos a real abertura democrática promovida, que convidou as pessoas para a discussão da sua cidade e do seu pais, ao promover as Conferências das Cidades, dando uma oportunidade a cidadania que ainda estamos engatinhado para aprender a usar.

Gostaria de trazer alguns elementos do texto de referência que são responsáveis por amarrar a análise que pretendo desenvolver aqui. Das grandes críticas elaboradas pelos autores destaco a que coloca o que o planejamento realizado pelos governos pós-ditadura, possuíam linhas macro e ações executivas mais alinhadas com as premissas e demandas de mercado internacional do que com as necessidades de desenvolvimento e investimento igualitário, apesar das grandes diversidades econômicas, sociais,culturais e ambientais do pais. Ainda que o PPA 2004 – 2007, traga todo um arcabouço teórico e metodológico de evidente contraponto direto às prerrogativas do mercado em de um planejamento em prol da redução das desigualdades para promoção do desenvolvimento, hoje temos respostas bem diferentes as essas metas prevalecendo políticas atenuadoras e não transformadoras desta desigualdade histórica. Outra crítica importante é que os governos não colocavam na pauta da base do planejamento a consulta a sociedade, não promoviam debates amplos sobre os rumos do desenvolvimento econômico, social, ambiental e cultural do país. Quesito este plenamente atendido na formulação dos programas que compuseram o PPA do primeiro mandato do presidente Lula.

As Missões iniciais

O processo de elaboração deste PPA parte de um programa de análise de experiências internacionais em gestão pública, realizadas pelo governo em parceria com o Banco Mundial (BIRD) em janeiro e fevereiro primeiro ano do novo governo (2002). Esta análise consistiu em viagens de missão feitas em duas etapas. Na primeira que tratamos aqui, foram realizadas missões em 5 países (Austrália, Suécia, Canadá e Reino Unido e França) destes destaco a França onde o foco da missão foi conhecer o modelo de planejamento e ordenamento territorial praticado neste pais deste 1884. O interesse da missão sobre este tema em específico está claro no texto do PPA onde se percebe uma grande influência deste modelo que já é uma tradição de boas práticas na França. Este consiste do Contrato do Plano Estado/ Região que em parte possui as características de um plano plurianual mas com vigências mais prolongada para 7 anos.

Na França este é um instrumento importante e respeitado de ordenamento territorial e de planejamento descentralizado. Embora são seja um contrato de valor jurídico este, por sua já tradição (ainda que relativamente recente para um pais de tradições seculares como a França), possuem grande força política e o respeito do Parlamento. O Contrato vigente durante esta missão (2002), era dedicado a melhoria de seis serviços estratégicos para estruturação do território francês nos próximos 20 anos, sendo estes: pesquisa e ensino superior; cultura; saúde; informação e comunicação; transporte multimodal e energia. O pressuposto neste contrato, segundo informado no relatório da missão, é de que o espaço planejado com serviços de qualidade e disponíveis para todos, torna a região capaz de atrair novos empregos e a se desenvolver mais rapidamente e, neste raciocínio, o Contrato pode ser adaptado as necessidades e capacidade de financiamento de cada região, dentro da lógica de que as regiões mais pobres recebem mais ajuda e entram com menos contrapartida que que as mais ricas. Isso por si só já mostra uma inversão total na lógica dos eixos de planejamento como promotores do desenvolvimento.

Claro que na prática as medidas, esquemas e ações não se implanta e executam com a mesma fluidez com que são planejadas no texto que as enuncia. Os entraves a este diferença são de diversas ordens mas, a priori, transponíveis se erradicássemos o grande jogo do poder e barganha política por trás de todo poder público em especial nos países com "tradição" do poder paralelo e corrosivo da corrupção como o nosso que vem redirecionando, à mercê do jogo de interesses e dos ganhos majorados, as metas direcionadas ao cumprimento constitucional do papel do estado1

O PPA 2004 – 2007

Na mensagem presidencial de abertura do Plano o Presidente diz que a essência deste é fazer da justiça social a nova alavanca do desenvolvimento. O que por si só já abre caminho para um entendimento totalmente diferenciado dos planos anteriores. Mas ainda neste mesmo texto de abertura, é dito que o poder público pode (não seria deve) induzir (não seria promover) a retomada do crescimento econômico "mas a iniciativa privada tem um papel insubstituível". Esta declaração é colocada assim solta no texto como que trazida do passado. Que hoje vemos ainda como nosso presente esta delegação ao privado do interesse público.

Recuperando o discurso de justiça social, o Presidente coloca como essencial para este processo a participação democrática, que foi promovida nos 27 fóruns que discutiram e ajudaram na elaboração do PPA. E, ao falar dessa abertura democrática, não deixa de colocar que o PPA uma vez assim formulado se afasta do autoritarismo dos anos 70 e da exclusão das prioridades nacionais feita na década (governos) passada.

O modelo de planejamento do novo PPA

Neste plano os elementos chaves são: O planejamento participativo, o fortalecimento do conceito de revisão periódica do plano e a valorização da gestão. Ou seja, não são mais os eixos que definem as linhas mestras do planejamento. Estes são substituídos pelos programas e por seus 03 Mega-Objetivos que discutiremos a seguir.

No modelo de planejamento estratégico adotado, o texto do PPA trás o contraponto de que o governo fez uma opção por um modelo que supera a tecnocracia que coloca o mercado como primeiro interessado na definição dos rumos de desenvolvimento. Ainda coloca que segundo essa lógica de mercado, este seria capaz de promover a "evolução natural" do crescimento (desconsiderando todos as desigualdades historicamente acumuladas nas diferentes regiões do país). Esta "lógica" do mercado, do capitalismo visa os países do ponto de vista da capacidade de consumo de seus produtos e da produção mais barata para otimizar os ganhos de capital, também potencializados com a exploração e apropriação das riquezas naturais (dos países que ainda as têm), com a apropriação de grandes glebas para os grandes ganhos especulatórios imobiliários, que tendenciam investimentos públicos. E isso não evolui naturalmente para outro rumo que não seja o acúmulo de capital para poucos. Este sistema se impregna sobre as nações e as pessoas em qualquer tipo de poder público de qualquer sistema de governo seja nos Estados Unidos, Europa, Brasil, Cuba, Rússia, sempre existem lá em diferentes proporções mais ainda em grande escala de acumulação dos poucos mais ricos em detrimento dos muitos mais pobres.

Ainda assim está claro que exitem no novo PPA, ganhos consistentes com essa mudança na forma de definir as orientações estratégicas do governo. É inegável o despertar da vontade cidadã e do orgulho participativo, adormecido dentro das mais diversas classes de entidades e cidadãos segregados historicamente do processo de discussão e de oportunidade de elaborar propostas para o crescimento democrático do país.

Este processo democrático para construção do PPA, teve início com um seminário em abril de 2003 com a participação de dirigentes de órgãos do governo e dos responsáveis pelas políticas setoriais. Neste seminário foram definidos de forma preliminar 24 desafios organizados em 3 Mega-Objetivos que foram discutidos posteriormente em 27 fóruns que contemplaram todos do estados da federação mais o Distrito Federal e no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, constituído para este fim neste governo.

Os programas formulados com as diretrizes consequentes deste debate, deveriam cumprir também o pepel de integração entre o planejamento e o orçamento. Neste ponto o plano volta fazer uma crítica direta ao que ele chama de modo tradicional de de administração por funções, colocando que este não permite uma orientação voltadas para o alcance de resultados e com contraponto coloca a gestão por programas como a alternativa que a priori asseguraria estes resultados por trabalhar de forma cooperativa "cruzando as fronteiras ministeriais".

O PPA traz como temas transversais do governo a ciência, a tecnologia, o emprego e o gênero, por considerar que estes temas devem ser vistos como diretrizes orientadoras na definição de políticas. Na verdade as políticas públicas sempre deveriam ser orientadas: pelos avanços da ciência na investigação, pesquisa e difusão dos potencias naturais e tecnológicos do país; no cuidado com o meio-ambiente para um desenvolvimento sustentado de base que considere como partida a educação cidadã para além do discursos das políticas de preservação e atuar contra a degradação e expropriação internacional do nosso patrimônio natural; deveriam orientar a ampliação de metas de empregabilidade e não apenas de emprego e trabalho, que considerem para o empregado o investimento na ampliação da formação técnica e a melhoria da qualificação profissional e para o empregador pequeno e médio os estímulos de crescimento para criação de novos e estáveis empregos; e por fim a equiparação de direitos e deveres para os cidadãos sem distinção de gênero e raça.

Os programas do PPA agrupam-se em 4 blocos sendo estes: 1. Programas Finalísticos com ações voltadas para as demandas da sociedade; 2. Programas de Gestão de Políticas Públicas para ações do governo; Programas de Serviços ao Estado e 4. Programas de Apoio Administrativo. A forma como estes programas, que se pretendem como unidade de integração entre o planejamento e o orçamento são apresentados, pouco trazem para uma primeira leitura do enunciado claro da essência do plano que é voltado para as necessidades e demandas da sociedade. Colocados genericamente neste momento apenas como programas finalísticos perdem a força de transversalidade que deveria perpassar deste seu primeiro desdobramento por todo enunciado do plano.

A alocação de recursos quando destrinchada em função dos programas mostra clara coerência em prioridades já enunciadas: Programas Finalísticos ( inclusão social e expansão da cidadania) 90% dos recursos; Programas de Gestão Políticas Públicas (energia, transporte, comunicação e infra-estrutura) 3%; Programas de Serviços ao Estado (defesa, segurança, justiça, relações exteriores, cultura, desporte e lazer) 1% e Programas de Apoio Administrativo 6%.

Vamos tentar aqui sair das frases prontas e das palavras de efeito tão presentes na redação do plano. Os programas finalísticos deveriam neste momento já enunciar com objetividade seus propósitos tratando a formação educacional para atividades produtivas baseada nas características e potencialidades regionais com incentivo ao empreendedorismo dentro destas mesmas características; equiparação social independente de classe, gênero, raça ou origem regional; formação da cidadania em todos os níveis implementado como disciplina nas escolas públicas incluindo as universidades, as empresas públicas e incentivo também para formação nas empresas privadas das micro às multi-nacionais que empregam brasileiros; e formar pessoas capazes de entender e praticar com justiça igualitária seus direitos e deveres no convívio com os seus e com a sociedade e com as instituições, desalienadamente e com visão crítica e construtiva de impacto pessoal e social.

Alocação de Recursos por Regiões

Na alocação de recursos por regiões, ainda prevalece de forma hegemônica pra todos os programas, mais recursos para a região Sudeste embora as diferenças entre valores seja mais reduzida como mostra o quadro comparativo abaixo:


Autor: Solange Valladão


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