Convênios Administrativos
Os convênios são ajustes firmados entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e entidades da iniciativa privada, havendo interesse comum dos partícipes .
Podem figurar como partícipes inclusive pessoas privadas, sejam físicas, sejam jurídicas, contanto que ao menos um dos convenentes seja entidade pública. Devem, contudo, ser celebrados por entes dotados de personalidade jurídica. Desta forma simples órgãos, como secretarias, ministérios e outros que sejam desprovidos de personalidade jurídica, não podem firmar convênios administrativos.
Este instrumento, já era previsto expressamente pela constituição de 1967, em seu art. 13 parágrafo 3º, que dispunha assim:
Art 13 - Os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e pelas leis que adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os seguintes:
....
§ 3º - Para a execução, por funcionários federais ou municipais, de suas leis, serviços ou decisões, os Estados poderão celebrar convênios com a União ou os Municípios.
Esta menção expressa não foi repetida na constituição de 1988, sendo que nela só foi estabelecido, em seu art. 23, que trata da competência concorrente, nas áreas de saúde, assistência social e etc, dispondo que seria fixado por Lei complementar a cooperação entre os entes federados. Até que com a publicação da emenda 19/98, que estabeleceu a reforma Administrativa, foi restabelecida a menção expressa com relação aos convênios em nossa Carta Magna por meio da nova redação do art. 241 CF, que passou a vigorar da seguinte forma:
"Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos."
No Decreto-Lei nº 200/67, o convênio já era estabelecido como forma de descentralização da Administração Federal para as unidades federadas, isto está disposto no art. 10 da referida instrução, que tem a seguinte redação:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
Ainda, no Código Nacional Tributário, também são previstos os convênios entre Estado e Municípios com a União destinados a garantir uma ampla e eficiente coordenação de programas de investimento e serviços públicos, especialmente no campo da política tributária.
Para Marçal Justen Filho, os convênios podem ser conceituados da seguinte maneira:
“convênio é um acordo de vontades, em que pelo menos uma das partes integra a administração Pública, por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas.”
Maria Silvia Zanella Di Pietro, define os convênios desta forma:
“defini-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou com entidades privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração”
Tem-se ainda a conceituação trazida na Instrução Normativa/STN nº 01/97 (art. 1º, § 1º, inc. I), que esboça os convênios da seguinte forma:
“ convênio é qualquer avença que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração Pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. “
Há autores que entendem que o convênio pode ser um instrumento de fomento, ou seja, o poder público incentivando ou auxiliando a iniciativa privada, a realizar determinada atividade. Isto se difere da delegação, na medida em que no primeiro cada um tem sua competência comum, para o alcance do mesmo fim. Ou como falou Maria Sylvia Zanella Di’Pietro :
O convênio não se presta à delegação de serviço público ao particular, porque essa delegação é incompatível com a própria natureza do ajuste; na delegação ocorre transferência de atividade de uma pessoa para outra que não a possui; no convênio, pressupõe-se que duas pessoas têm competências comuns e vão prestar mútua colaboração para atingir seus objetivos.
Desta forma, a o Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que queira desempenhá-la por se tratar de atividade que trás algum benefício para a coletividade.
Assim podem-se retirar algumas conclusões acerca do tema, tais como que nos convênios: pode ser partícipe tanto ente privado quanto ente público, sendo que necessariamente um deles entidade pública; o objeto deste instrumento não é o lucro, o que como se verá mais adiante não quer necessariamente dizer que as atividades nele envolvidas não sejam lucrativas; convênio é ajuste; não configura delegação de serviço público; e por fim não é contrato, portanto não há contraposição de vontade, visto que o objetivo é comum dos partícipes, ou seja, “os partícepes têm interesses comuns e coincidentes” .
2 Diferenciação entre os contratos e os convênios
2.1 Contratos
No direito romano já havia previsão de formas hábeis para que várias pessoas acordassem sobre determinado ponto, eram chamadas “conventio” e “pactum”. Nestas formas havia a necessidade de cumprimento de alguns elementos essenciais quais sejam: capacidade, consentimento, objeto e causa.
Sob a mesma ótica o direito moderno dispõe a respeito deste instrumento, a exemplo da definição dada por Celso Antonio Bandeira de Mello , que conceitua os contratos como “um acordo de vontades firmado livremente pelas partes para criar obrigações e direitos recíprocos. Todo contrato pressupõe capacidade jurídica das partes, objeto lícito e forma prescrita ou não vedada em Lei”
Orlando Gomes afirma em sua obra Contratos, que a acepção da palavra contrato pode ser compreendida em dois planos, no sentido amplo e no restrito. “no primeiro, designa todo negócio jurídico que se forma pelo concurso de vontades. No segundo, o acordo de vontades produtivo de efeitos obrigacionais. Em sentido ainda mais estreito, o negócio jurídico que tem a função específica de criar obrigação patrimonial”
Orlando Gomes conceitua ainda os contratos como:
“Contrato é o negócio jurídico bilateral, ou plurilateral, que sujeita as partes à observância de conduta idônea à satisfação dos interesses que regularam”
Para Caio Mário da Silva Pereira
“(...) contrato. É um negócio jurídico bilateral, e de conseguinte exige o consentimento; pressupõe, de outro lado, a conformidade com a ordem legal, sem o que não teria o condão de criar direitos para o agente; e, sendo ato negocial, tem por escopo aqueles objetivos específicos. Com a pacificidade da doutrina, dizemos então que o contrato é um acordo de vontades, na conformidade da lei, e com a finalidade de adquirir, resguardar, transferir, conservar, modificar ou extinguir direitos.”
2.2 Contratos administrativos
Os contratos são amplamente usados por particulares para alcance de seus objetivos. Com a Administração Pública não é diferente, contudo esta pode lançar mão de duas modalidades deste instrumento (I) contratos do direito privado da Administração;(II) “Contratos administrativos”
Os primeiros, são contratos regidos pelas regras do direito privado, porém firmados pela Administração Pública, como por exemplo, a locação de imóvel para instalação de uma repartição pública, contrato de seguro de um imóvel público, ou mesmo compra e venda de um imóvel
Os segundos, são, nas palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello:
.”um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou tipo de objeto, a permanência do vinculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado”.
Estes contratos, são os firmados pela Administração Pública, nessa qualidade, com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos, sendo pautado pelo regime do direito público.”
Partindo deste entendimento, notamos que apesar da contraposição de interesses e vontades, os contratos administrativos visam à persecução do interesse público, ou como dito por Caio Tácito “A tônica do contrato se desloca da simples harmonia de interesses para a consecução de um fim de interesse público”.
Contudo, a existência deste instrumento já foi negada pela doutrina alemã, representada por Otto Mayer e Fritz Fleiner, pois estes entendiam que os contratos administrativos, eram meros atos unilaterais da Administração, onde preponderava a vontade desta, e só carregavam a denominação de contratos, por terem certa similitude com estes. E justamente pela desigualdade entre as partes contratantes, esta situação não poderia ser tida como contrato
Numa visão semelhante, Celso Antonio Bandeira de Mello, entende que a existência da supremacia do ente público ante pessoa privada, nos contratos administrativos, só é possível por força da ordenação legal. O autor afirma ainda :
“É de notar que as prerrogativas em pauta colocam o “contrato” à mercê de uma das partes, tanto no que atina à continuidade quanto, dentro de certos limites, no que respeita às condições relativas à prestação devida pelo particular. Daí subvertem profundamente a noção de contrato encontradiça na teoria geral do Direito(...)”
Está visão da doutrina alemã, quanto ao contrato administrativo só começou a cambiar-se com a teoria do “ato administrativo bilateral” proposta pelo jurista Georg Jellinek, mas ainda está muito distante da aceitação da teoria do contrato administrativo francesa.
Existem, ainda, na Itália e Espanha discussões semelhantes, negando a existência do contrato administrativo, sejam por considerá-lo mero ato unilateral, cuja diferença com os contratos civis é relativa apenas à eficácia e não a sua existência, seja por afirmar que a dualidade existente entre ambos os contratos, é mera arbitrariedade, assentada por razões históricas.
Na França, onde se desenvolveu a teoria do contrato administrativo, vislumbrou-se dois grandes problemas inerentes aos “contratos administrativos”, que seriam o regime de tais avenças, ou seja, quais os poderes e sujeições contidos neste tipo de contrato, e quando um contrato poderia ser “administrativo”, e conseqüentemente se sujeitar a este regime. Superou-se isto, justificando a supremacia de uma das partes, pelo fato de haver supremacia do interesse público. Para enquadrar-se neste regime, firmou-se o entendimento, de que deveriam estar presentes ao menos um do três requisitos a seguir: qualificação por Lei; objeto ser execução de serviço público; e conter cláusulas exorbitantes.
Nossa doutrina pátria é partidária da teoria francesa, também entendendo que os contratos administrativos são relações convencionais, que por força de Lei, de cláusulas contratuais ou objeto da relação jurídica, colocam a Administração Pública em uma posição impar na relação, em consecução do interesse público .
2.3 Contratos administrativos e os convênios
Uma das grandes discussões acerca dos convênios, é quanto a sua diferenciação em relação aos contratos administrativos. Esta discussão em parte é originada pela semelhança que estes instrumentos possuem, e em parte por conta do grande número de contratos travestidos de convênios, como forma de burlar certos requisitos inerentes a estes.
A principal diferença encontra-se na ausência de reciprocidade, e contraposição de vontade, que são elementos básicos de um contrato. Ao invés disso nos convênios está presente uma harmonia de interesses em prol de um objetivo coincidente.
Por conseqüência, não há vinculo contratual, e portanto não há também penalidade pela retirada prematura de algum partícipe, ficando este apenas responsável pelo que já se obrigou voluntariamente.
Há autores, ainda, que entendem que pela nova teoria geral dos contratos, os convênios se amoldariam aos contratos de natureza cooperativa, que regem-se por interesses comuns, como ocorre nos chamados contratos societários. Desta teoria é adepto Marçal Justen Filho.
Mas temos motivos para discordar do jurista, e filiar-nos à parte dominante da doutrina, que acredita que os convênios não são contratos. Destes podemos citar estão Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Toshio Mukai, Celso Antonio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, dentre outros.
Primeiramente, nos contratos cooperativos há ausência vontades oposta, pelo contrário percebemos vontade contratual, podemos até vislumbrar vontade societária. Quanto a isto já se manifestou o jurista Edmir Netto de Araújo, dizendo que nos contratos, as vontades opostas se compõe formando uma nova vontade, a contratual. Nos convênios, as vontades são opostas, assim apenas são somadas e não dão origem a uma terceira.
Para a Professora Maria Sylvia, o principal elemento é a ausência de vontades contrapostas, dispondo “ no contrato os interesses são opostos e contraditórios, enquanto que nos convênios são recíprocos”
Os entes conveniados, reúnem-se por meio dos convênios, para a persecução de objetivos institucionais comuns. Estes objetivos podem se materializar de diversas formas, como por exemplo realização de um estudo, execução de um projeto, prestação de serviços. O resultado esperado pelo partícipes também é comum, é justamente por estes motivos, que não se fala em partes, pois as pretensões a perseguidas são as mesmas. Não há vinculo contratual, pois o que existe é uma soma de vontades, atuando paralelamente para o alcance destes interesses e objetivos comuns, ao passo que no contrato as vontades são antagônicas, se compondo para formar uma vontade distinta, ou seja a “vontade contratual” .
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “convênio é acordo mas não é contrato”. E outras quanto aos possíveis participantes, ou mesmo quanto à delimitação do objeto, passando pela necessidade ou não de licitação para realizá-los, ou mesmo a necessidade ou não de tomada de contas especial.
Outro aspecto relevante decorrente desta ausência de contraposição de vontades é, que não deveria falar-se em remuneração a qualquer dos partícipes.
“as verbas repassadas não têm a natureza de preço ou remuneração que uma das partes paga à outra em troca de benefício recebido. Vale dizer que o dinheiro assim repassado não muda a natureza por força do convênio; ele é utilizado pelo executor do convênio, mantida a sua natureza de dinheiro público. Por esta razão é visto como alguém que administra dinheiro público, estando sujeito ao controle financeiro e orçamentário previsto no art. 70, parágrafo único, da Constituição.”
3 – Aspectos importantes dos convênios
3.1 - Legitimidade
Dos convênios podem figurar como participe órgão da administração Pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista . Podem ser firmados, ainda, entre entidades públicas e privadas.
Para o Doutrinador Diógenes Gasparini, dispõe em sua obra “Direito Administrativo”, acerca da legitimidade dos convenentes.
“Dos convênios podem participar pessoas públicas de qualquer espécie (União e Estado Federado, Município e Estado- Membro, União, Distrito Federal e Estado Membro), ou podem participar qualquer dessas pessoas e pessoas privadas, quer sejam físicas (homem, mulher), quer sejam jurídicas (sociedade mercantil, fundação). Não há necessidade de que tais pessoas sejam da mesma espécie ou que todas sejam públicas.”
Pelo conceito acima exposto, não há qualquer restrição à participação de entidade privada com fim lucrativo, contudo isto gera grande controvérsia em nossa doutrina, que entende que não há a possibilidade de participação destas.
Dentre os autores que partilham deste entendimento, está Celso Antonio Bandeira de Mello. A participação de entidade privada com fins lucrativos, trás para consigo uma inerente contraposição de vontades, o que desnaturaria um mero caráter de convênio de cooperação, inaugurando uma relação contratual.
No Decreto nº 6170 de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, fala-se apenas na possibilidade de participação de entidades privadas sem fim lucrativo.
Art 1º ...
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I- convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
Ainda, o Decreto-lei 200/67, já estabelecia os convênios como a forma de descentralização de atividades da administração federal para as suas unidades federadas
. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
Mas como pode se observar, os instrumentos para esta descentralização da administração, em relação aos entes privados, são o contrato administrativo, e a concessão.
3.2 - Desnecessidade de licitação
Quando os particulares necessitam de produtos, ou lançam mão da utilização de algum serviço, isto é simples, pois só cabe a eles decidir como contratar, o que contratar e de qual forma. Contudo quando o Poder Público necessita fazê-lo, este processo se torna um pouco mais complicado, pois deve observar “um procedimento determinado e preestabelecido na conformidade da Lei. Tal procedimentos denomina-se licitação”
Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua este procedimento como :
“ um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia de competição , a ser isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõe assumir”
Em sentido parecido disserta o Prof. Hely Lopes , acerca do tema:
“Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos”
Note-se que nos dois conceitos é dada especial atenção, à existência de contrato entre a Administração e o ente privado, bem como o conteúdo patrimonial. E é exatamente por isso que não existe a necessidade de certame licitatório para realização de convênios, pois no convênio não existe essa carga econômica envolvida. Por mais que haja envolvimento e repasse de uma quantia vultosa de valores, estes valores não perdem sua característica de “dinheiro público”.
Contudo, que nos trás esta idéia de prejuízo a alguém é o fato de que em algumas destas cooperações, existe repasse de verba, e pode ser que mais de um ente da iniciativa privada tenha interesse em participar como convenente, tendo igual capacidade de realizar o objeto do convênio. Mas considerando que esta verba é pública, e destinada a um fim público, não há ganho pecuniário para o ente privado, e conseqüentemente, o fato de a administração escolher discricionariamente o convenente não lesiona direito de qualquer que seja.
Ademais a Lei de licitações, se aplica aos convênios “no que couber”. E se partirmos do princípio que não há contraposição de vontades, mas apenas uma soma destas em favor de um bem comum, não há que se falar em prejudicado, ou preterido no caso de firmar convênio com um ente em detrimento do outro.
Isto porque, este é um Ato Discricionário da Administração Pública, ou conforme disposto por Celso Antonio Bandeira de Mello, são: “atos praticados no exercício de competência discricionária”.
Toshio Mukai diferencia os atos vinculados dos atos discricionários da seguinte forma:
“Estes atos se diferem dos atos vinculados, que como a nomenclatura mesmo diz, estão adstritos à observância passo a passo da previsão legal. Enquanto que os atos discricionários gozam de maior liberdade, podendo ser praticados pautando-se pelos critérios da conveniência e da oportunidade, e isto trás a este ato uma carga que só ele possui que é o mérito”.
Este tipo de ato não se confunde com os atos arbitrários, pois tem sua atuação delimitada pela Lei, e portanto não há de se falar em arbitrariedade, ou mesmo colocar sob duvida a sua legitimidade ou mesmo sua legalidade.
Nas palavra de Fritz Fleiner, a discricionaridade do ato está em permitir a autoridade administrativa, a debruçar-se sobre o tema e escolher “dentre as várias possibilidades de solução, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da Lei ”. E este é um dos elementos de um movimento relativamente recente, em no Brasil, que é o da participação administrativa
3.3 – Objetos dos convênios
Como já ficou demonstrado anteriormente, os convênios são um instrumento de aproximação entre dois entes com um objetivo em comum, e portanto o que há é uma soma de vontades em benefício do referido objetivo.
Não há limitação objetiva quanto ao objeto desta avença, não havendo metas programas, ou mesmo diretrizes, seja nos convênios entre entes públicos, seja nos firmados com as entidades particulares. Contudo o legislador, ao escrever o art. 116, e parágrafo 1 da Lei 8666/93, o fez de maneira que restringiu a aplicação dos convênios. Este artigo possui a seguinte redação:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Da maneira como está disposto o artigo, ele transmite a impressão de que o objeto dos convênios se limita a realização de “projetos”, ou seja, obtenção de um objeto determinado, como por exemplo uma obra, um laudo, um parecer, um serviço. Mas ocorre que podem ser objetos de convênio, serviço de prestação em caráter continuo, como expôs Maria Sylvia Zanella
“em determinadas hipóteses, o objeto do convênio é o de estabelecer a mútua colaboração para prestação de serviços contínuos a terceiros, em áreas como educação, ensino, cultura...”
Na Lei de licitações, não há direta menção a palavra “projeto”, mas fala-se em “plano de trabalho”, “fases de execução”, “previsão de início e fim da execução do objeto” dentre outras expressões, que nos passam esta idéia de objetivo específico, que uma vez que alcançado, cessa o convênio.
Em verdade, o disposto na Lei é restritivo às hipóteses onde há repasse de verbas, onde são necessárias todas as formalidades acima citadas. E é por isso que se faz necessária a prestação de contas, relativa a estes repasses.
Contudo, resta por obvia a possibilidade do ajuste de convênio para realização de serviços de prestação continuada, e nestes casos a aplicação da Lei, se dá “no que couber”, “Não se pode admitir a interpretação restritiva do art. 116 da Lei nº 8666/93, já que ele tem que ser analisado dentro de todo ordenamento jurídico em que se insere”
3.4 Previsão legal
Na Constituição de 1967, já havia previsão expressa acerca do convênios, no entanto isso não se repetiu na CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. Contudo não há nada que impeça a cooperação associativa, entre entes para a realização de um interesse comum.
Portanto eram utilizados como fundamentos legais o Decreto-Lei nº 200/67, Figura também no Decreto-Lei nº 200/67, que regulamenta a Administração Pública Federal, e mais tarde a Lei 8666/1993, que trouxe uma regulamentação “no que couber” para os convênios.
O Decreto, tratava a respeito dos convênios em seu artigo 10 em seus parágrafos 1º alínea “b”, 5º e 6º.
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; (grifo nosso)
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.
Já na Lei de Licitações e contratos administrativos, em seu artigo 116, dispõe o seguinte acerca desta avença:
“Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.”
Contudo, com o advento da Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, que alterou o art. 241 de nossa Carta Magna, o legislador entendeu por bem, dispor explicitamente a respeito da possibilidade dos convênios serem efetuados, mediante previsão legal da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Assim não resta dúvida a respeito da competência para dispor acerca dos convênios. Pois as entidades de das esferas citadas, podem legislar nesta matéria. E a aplicação de uma ou outra norma, deve ser observada de acordo com o tipo de convênio, e a esfera em que vai ser realizado.
Os convênios, podem ser realizados pelas três esferas, Federal Estadual e Municipal, e cada uma delas pode contar um conjunto específico de regras, e conseqüentemente uma legislação própria.
Os convênios são citados, ainda, na Lei complementar nº101/2000 (Lei de responsabilidade Fiscal), que elenca os convênios como meio legítimo de repasse de verba entre municípios, e como modo legítimo de formação de dívida.
Também é disciplinado, pela Lei nº 4320/64, que dispõe acerca das regras do Direito Financeiro, Decreto nº 93.872/86 que trata da unificação de recursos do caixa do tesouro nacional, e ainda em específico pelas Instruções Normativas do Tesouro Nacional (STN).
Em 14 de janeiro de 2007, a MP 345 autorizou especificamente a celebração de convênios para a execução de atividade e serviços imprescindíveis a preservar a ordem pública, bem como manter ileso o patrimônio e integridade física das pessoas.
Ainda em 2007, foi publicado o Decreto nº 6170, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Este Decreto regulamenta os convênios, na esfera federal, dispondo acerca da necessidade de prestação de contas, normas de celebração, e outras disposições.
Autor: José Eduardo Zanella
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