O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DAS INSTITUIÇÕES MILITARES (MG)
1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E O ESTADO DE DIREITO
O conceito de governar segundo a lei, incluindo a idéia de que até o governante está abaixo da lei e deve governar através dos meios legais, significou o fim da tirania. As democracias foram criando o Estado de Direito.
O Estado de Direito para Carré Malberg resume-se na submissão do Estado a um regime de direito com o intuito de garantir o estatuto individual de suas relações com seus súditos. O respeito aos cidadãos acontece por um conjunto de regras, das quais algumas determinam os direitos outorgados aos cidadãos e outras estabelecem previamente as vias e os meios que poderão se empregar com o objetivo de realizar os fins estatais: duas classes de regras que têm por efeito comum limitar o poder do Estado, subordinando-o à ordem jurídica que consagram.
O princípio emergido do artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, aplica-se de forma mais rigorosa e especial na administração pública e coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica. Na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, em que será permitida a realização de tudo que a lei não proíbe.
A razão última do Princípio da Legalidade é assegurar a igualdade e a segurança jurídica.
2. A INSTITUIÇÃO MILITAR
As Polícias Militares brasileiras têm sua origem nas Forças Policiais criadas durante o período em que o Brasil era um Império, no reinado de D. Pedro I. A Corporação mais antiga é a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, com origens na Guarda Real de Polícia criada em 1809 por Dom João VI, Rei de Portugal. Na época D. João havia transferido sua corte de Lisboa para a cidade do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro), em virtude das Guerras Napoleônicas que assolavam na Europa.
A força militar de patrulhamento, genuinamente brasileira e mais antiga, é a do Estado de Minas Gerais, tendo em vista que foi organizada em 1775, de modo regular e, até hoje, ininterrupto, constituída originalmente como regimento regular de cavalaria, pago pelos cofres públicos e responsável pela manutenção da ordem pública ameaçada pela descoberta das riquezas naquele Estado.
Desde a sua criação, as polícias militares encontram-se organizadas em postos (relativos aos oficiais) e graduações (relativas às praças), à semelhança do Exército Brasileiro. Segundo a Constituição Federal de 1988, as polícias militares, por força legal, são forças auxiliares e reservas para a defesa interna do Exército Brasileiro. No entanto são as únicas corporações policiais responsáveis por exercer as funções de policiamento ostensivo, ressalvada a competência da União.
Instrumento da Administração, a Polícia é uma instituição de direito público, destinada a manter a paz pública e a segurança individual. Nos termos do ordenamento jurídico do país, cabem à Polícia as funções administrativas (ou de segurança), de caráter preventivo, em que deve garantir a ordem pública e impedir o cometimento de fatos que lesem ou ponham em perigo bens individuais ou coletivos e a função judiciária, de caráter repressivo, quando deve, após a prática de uma infração penal, recolher elementos para que se possa instaurar a competente ação penal contra autores do fato. O Policial Militar deve ser preparado para seu plano de atuação, com especialização em atividades de segurança pública. Necessário, primeiramente, conhecer a competência da Instituição da qual é parte integrante, para exercer a autoridade policial inerente à sua condição, agindo em nome do Estado e no limite de suas atribuições, capacitando-se a tomar decisões que se reconheçam corretas porque razoáveis e cobertas pelo manto da legalidade e da moralidade administrativa.
Segundo Álvaro Lazzarini, o policial atua na sensível faixa da limitação das liberdades individuais, no exercício do denominado poder de polícia, condição que o distingue. A Polícia é a realidade do Poder de Polícia, é a concretização material deste, isto é, representa em ato a este. O Poder de Polícia legitima a ação e a própria existência da Polícia. Ele é que fundamenta o poder da polícia. O Poder de Polícia é um conjunto de atribuições da Administração Pública, indelegáveis aos particulares, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidentes não só sobre elas, como também em seus bens e atividades.
A Constituição Federal, particularmente o art. 144, posiciona o policial militar em relação à competência dos outros órgãos policiais e identifica a sua própria na complexa dimensão do exercício da "polícia ostensiva" e da "preservação da ordem pública". E, diante da diversidade de suas missões, ao buscar a regulamentação de matéria específica nas leis infraconstitucionais, observada a hierarquia das normas, obtém os subsídios necessários para qualquer tomada de posição. Os três aspectos da ordem pública: segurança, tranqüilidade e salubridade, expandem a dinâmica da atuação policial-militar muito além da realização do notório policiamento ostensivo que previne a prática de infração penal. Atua o profissional também em situações marcadas pela prática de ato que não constitui delito, mas que é considerado ilícito em razão de desrespeito a regra na órbita do direito civil ou na esfera administrativa, como por exemplo, em ocorrência que envolve prática de infração de trânsito, infração ambiental, questão de relações de vizinhança e muitas outras, sempre com previsão no ordenamento jurídico, conforme dispõe o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal.
3. OS MILITARES E O PROCESSO ADMINISTRATIVO-DISCIPLINAR
Conforme disposto no artigo 42 da Constituição Federal de 88, os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios, com vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga pelos cofres públicos. Seu regime é estatutário, porque estabelecido em lei a que se submetem independentemente de contrato. Esse regime jurídico é definido por legislação própria dos militares, que estabelece normas sobre ingresso, limites de idade, estabilidade, transferência para a inatividade, direitos, deveres, remuneração, prerrogativas.
Os militares, que também são considerados agentes públicos, ao praticarem atos administrativos considerados como sendo uma infração às leis, normas e regulamentos vigentes, são submetidos também ao processo administrativo disciplinar.
O Estado de Minas Gerais por meio de sua Assembléia Legislativa editou um novo Código de Ética e Disciplina que substituiu o então vigente Regulamento Disciplinar da Polícia Militar, e modificou as normas que regem o processo administrativo.
Deve-se observar que o novo Código Disciplinar da PM atende aos preceitos constitucionais, uma vez que as transgressões encontram-se previstas em lei, em atendimento ao art. 5o, inciso LXI, da CF.
Com fundamento na Lei Estadual n º 14.310, de 19 de junho de 2002, a PM de Minas Gerais não mais possui em seu Código de Ética a previsão do Conselho de Disciplina ou do Conselho de Justificação. Nesse sentido, o processo administrativo destinado a julgar os militares daquele Estado denomina-se Processo Administrativo Disciplinar, art. 64, da Lei Estadual.
A Comissão Administrativa Disciplinar é composta por três militares que devem possuir maior grau hierárquico ou serem mais antigos que o acusado. Em atendimento ao princípio do julgamento do acusado por seus pares, no processo administrativo onde o acusado seja um militar integrante do quadro de praças, a Comissão também poderá ser composta por praças, excetuando-se o presidente que deverá ser um oficial pertencente a Polícia Militar ou Corpo de Bombeiros Militar.
As modificações estabelecidas pelo novo Código de Ética e Disciplina da Polícia Militar de Minas Gerais podem ser consideradas como sendo paradigmas a serem observados pelas demais Forças Auxiliares na busca de uma integração entre os agentes de uma mesma Corporação que são os responsáveis pela preservação da ordem pública, em seus aspectos, segurança pública, tranqüilidade e salubridade.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu novos princípios que aos poucos estão sendo incorporados pelas organizações militares, que são essenciais no Estado de Direito, e sem as quais a nação não consegue realizar os seus objetivos nacionais e caminhar para o desenvolvimento econômico e social.
Do que já foi exposto até o momento, em nada se difere os militares dos outros servidores públicos, pois o regime de apuração de infrações administrativas se equipara à toda Administração Pública de modo geral.
Pelo Manual de Processos e Procedimentos Administrativos da Polícia Militar de Minas Gerais - MAPPAD - em seu artigo 1º, §§ 3º e 4º, o Processo Administrativo-Disciplinar configura, como é de se observar, uma categoria especial do gênero Processo, sendo o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administração. É o que a Administração utiliza para apurar as faltas ou irregularidades que o funcionário público pratica no exercício de suas funções.
O Processo Disciplinar, entretanto, é sempre necessário para a imposição da pena de demissão ao funcionário estável, conforme disposto no inciso II, § 1º, do art. 41, da Constituição Federal.
O Processo Administrativo apresenta cinco princípios norteadores que visam buscar a transparência, a verdade e lisura nas apurações. Esses princípios são conhecidos pela Legalidade Objetiva, Oficialidade, Verdade Material, Informalismo e Garantia de Defesa.
A Legalidade Objetiva exige que o Processo Administrativo seja instaurado com base e para preservação da lei, no intuito de que todo Processo Administrativo há que se embasar em uma norma legal, específica, sob pena de invalidade.
A Oficialidade exige que a movimentação do Processo Administrativo caiba à Administração, sob pena de responsabilidade para o administrador público, mesmo que seja provocado por particular.
Na Verdade Material, a Administração pode valer-se de quaisquer provas, desde que obtidas licitamente, em busca da verdade material (real). É a busca da verdade real sobre os fatos.
O Informalismo exige que quando a Lei impõe determinada formalidade aos ritos processuais, estes deverão ser atendidos, sob pena de nulidade do Procedimento. Dispensa forma rígida para o Processo Administrativo, salvo se expressamente prevista em norma específica.
A Garantia de Defesa decorre dos princípios constitucionais esculpidos na Constituição Federal de 1988, notadamente nos incisos LIV e LV, do art. 5º: ampla defesa, contraditório e o devido processo legal.
4. CÓDIGO DE ÉTICA E DISCIPLINA MILITARES DA UNIDADE DA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS - CEDMU
O Conselho de Ética e Disciplina Militares da Unidade pode ser entendido como uma das fases do Princípio da Legalidade do processo administrativo dentro da administração militar. É um órgão colegiado designado pelo Comandante de Unidade da PMMG que tem por finalidade assessorar o próprio Comandante, Diretor ou Chefe de Unidade nos assuntos de natureza disciplinar, na análise de mérito para concessão de recompensas e nos recursos disciplinares, analisando e emitindo parecer motivado/fundamentado sobre fato sujeito à sua apreciação.
4.1. Composição, funcionamento e regulamentação
O CEDMU será composto por três militares, cujo conceito funcional deverá estar no mínimo “B” sem possuir pontuação negativa (regulamento específico); deverão também ser superiores hierárquicos ou mais antigos que o militar cujo procedimento estiver sob análise (militar acusado), possuindo caráter consultivo, sendo que a qualquer tempo os componentes poderão ser substituídos caso haja impedimento de atuação ou suspeição de algum deles. É uma forma de oportunizar que militares que não estejam envolvidos com o fato gerador do procedimento disciplinar opinem a respeito.
A principal atribuição do CEDMU é a análise imparcial e justa de fato, transgressão disciplinar ou crime militar cujo procedimento cabível esteja em tramitação, visando assim além do assessoramento à autoridade responsável pela decisão, uma atuação transparente e, se houver, uma aplicação de penalidade justa e proporcional, impedindo assim interferências imperativas de cunho pessoal e conseqüentes punições injustas, como no passado.
Os atos do CEDMU são regulados pela Lei nº 14.310, de 19 de Junho de 2002, Código de Ética e Disciplina dos Militares do Estado de Minas Gerais, corroborado com a Instrução nº01 da Corregedoria da Polícia Militar de Minas Gerais, de 22 de setembro de 2005, que estabelece normas e formalidades para as suas atividades.
4.2. Prazos e reuniões
Após o recebimento do procedimento/processo disciplinar, o CEDMU deverá realizar minucioso exame desta documentação e após análise, deverá emitir um parecer bem fundamentado e isento, levando-se em consideração os aspectos fáticos e de direito a respeito de cada caso concreto analisado.
Quanto aos prazos regulamentares, estes serão de 05 (cinco) dias úteis para analisar e emitir parecer em comunicações disciplinares, queixas disciplinares, procedimentos sumários, transgressões disciplinares residuais e subjacentes à IPM/APF (inquérito policial militar/ auto de prisão em flagrante), propostas de recompensas e recursos disciplinares, e de 10 (dez) dias úteis para procedimentos administrativos regulares, como PAD/PADS (procedimento administrativo disciplinar/ procedimento administrativo disciplinar sumário) e sindicâncias.
A documentação recebida pelo CEDMU deverá estar livre de qualquer direcionamento ou prévio parecer procedido pela Administração, propiciando isenção e autonomia aos membros do Conselho.
A atuação do CEDMU dar-se-á por meio de reunião deliberativa, na qual o militar acusado receberá, com antecedência mínima de 48 horas, uma notificação da data, hora e local da reunião, em regra, na própria unidade, onde o mesmo possui a faculdade de comparecer. Porém, quando do seu comparecimento, acompanhado de advogado ou não, estes deverão apenas acompanhar os trabalhos, sendo-lhes vedado manifestar sobre qualquer assunto, exceto se for solicitado pelo presidente para algum breve esclarecimento a respeito do fato em análise. Tal particularidade inclusive, no momento é alvo de questionamentos quanto a um possível prejuízo ao direito do contraditório e ampla defesa que são direitos constitucionalmente assegurados, porém, visto que o CEDMU não produz prova ou diligência a qual deva ser contraditada ou defendida pelo acusado, faz apenas a formação de um juízo a partir das provas produzidas pela acusação e pela defesa que façam parte efetivamente do processo. Esse possível “desrespeito à constituição” não fica evidenciado, até porque, o acusado ou representante legal podem se fazer presentes e acompanhar todo o desenvolvimento do trabalho e quaisquer irregularidades que venham a se processar.
Na reunião, o CEDMU atuará com a totalidade de seus membros e deliberará por maioria de votos, devendo o membro vencido, se houver, justificar seu posicionamento de forma objetiva. Será obedecida uma ordem de votação onde o militar de menor posto ou graduação se manifestará inicialmente e por último se posiciona o presidente. Os militares que compõem o Conselho devem estar conscientes de suas atribuições, especialmente no que se refere à busca da verdade real, com atenção aos fundamentos jurídicos do fato analisado, os regulamentos administrativos e legais que regem o assunto, bem como se ao militar acusado foi garantido o direito constitucional do contraditório e ampla defesa. Em caso de dúvidas que inviabilizem a formação de juízo de valor pelo CEDMU, o presidente solicitará o retorno de toda a documentação ao comandante da Unidade, solicitando providências para que sejam acrescidas informações ou realizadas diligências complementares no processo/procedimento.
4.3. Parecer
Quanto ao parecer do Conselho, este pode estar de acordo com o fato que é imputado ao militar acusado, opinando pela aplicação da penalidade cabível, ou quando da análise de mérito os membros entenderem que o procedimento seja arquivado, deverá existir causa de excludente de ilicitude ou causa de justificação, conforme disposto no art. 19 da Lei nº14.310, de 19 de Junho de 2002, em consonância com o art. 439 do Código de Processo Penal Militar.
Excepcionalmente, ainda existe a hipótese prevista do art. 10 da Lei nº 14.310/0218 c/c art. 273 da Instrução nº01 da Corregedoria da Polícia Militar de Minas Gerais/05, onde, mesmo ficando comprovado a falta disciplinar cometida pelo militar, este poderá se beneficiar de uma análise de seu histórico funcional. Se verificadas boas atuações profissionais e conduta exemplar, bem como a não reincidência do fato em questão, poderá ter a pena prevista substituída por uma advertência ou aconselhamento verbal. Todas as análises e entendimentos oriundos da reunião deverão ser registradas em ATA (modelo próprio) e encaminhadas à autoridade competente para a devida solução. Havendo discordância entre o CEDMU e o Comandante da Unidade, toda a documentação produzida será encaminhada ao comando hierárquico imediatamente superior, que será competente para decidir sobre a aplicação ou não da sanção disciplinar.
5. AS FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
As fases do Processo Administrativo Disciplinar Militar segue a mesma ritualística da Administração Pública em geral, até porque no Estado Democrático de Direito que é estabelecido em nosso país, seria nulo todo processo que não seguisse os preceitos constitucionais estabelecidos na Carta Política. Deste modo, em regra, o Processo Administrativo apresenta cinco fases distintas que são compreendidas em instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento.
Instauração é a apresentação escrita dos fatos e a indicação do direito que ensejam o Processo. No caso do Processo Administrativo Disciplinar formaliza-se pela portaria ou pelo despacho inicial da autoridade competente. Consubstancia-se pelo requerimento ou petição. É essencial que a peça inicial descreva os fatos, com detalhes suficientes, de modo a delimitar o objeto da controvérsia e permitir a plenitude da defesa.
Entende-se por instrução a fase que busca a elucidação dos fatos, com a produção de provas. As deficiências da instrução, que influenciarem na apuração da verdade dos fatos, pode ensejar a nulidade do processo ou do julgamento.
A Defesa é a garantia constitucional impostergável, sob pena de invalidação do processo. Compreende a ciência da acusação, a oportunidade para oferecer e contestar provas e até mesmo o acompanhamento do devido Processo legal.
O Relatório é a fase em que o encarregado do processo sintetiza o que foi apurado nos autos constituindo-se em peça informativa e opinativa, sem efeito vinculante para a Administração.
A última fase é o Julgamento, que nada mais do que a decisão motivada, proferida pela autoridade competente, sobre o objeto do Processo, com base na acusação, na defesa e nas provas existentes nos autos.
Depois de transcorrido todo o processo, se a autoridade administrativa entender que ficou comprovada a veracidade do fato apurado e se dele consistir a punição do militar acusado, caberá por parte do prejudicado a interposição do recurso disciplinar. O recurso, que também é previsto constitucionalmente, será encaminhado por intermédio da autoridade que aplicou a sanção a uma outra autoridade imediatamente superior àquela, por meio de petição ou requerimento.
Os recursos disciplinares alcançarão duas instâncias, com efeito suspensivo em ambas, sendo a primeira instância recursal, em regra, a unidade de direção intermediária competente e a segunda, o Comandante-Geral. Ao ser remetido para o escalão superior, este recurso disciplinar deverá estar instruído com toda a documentação necessária para sua análise, inclusive com os autos do Processo Administrativo Disciplinar que o antecedeu, no original ou fotocópia, bem como demais documentos pertinentes.
Verifica-se que, mesmo na esfera administrativa, encontra-se presente o devido processo legal e, sobretudo, os princípios da legalidade e moralidade.
CONCLUSÃO
A autoridade administrativa somente pode empregar meio autorizado pela ordem jurídica vigente, especialmente pelas leis; não pode ir contra as leis existentes, nem se apartar das mesmas; ela está obrigada a respeitar a lei.
O assunto em pauta deixou evidente que, mesmo se tratando de uma Instituição Militar, os deveres para com o regime democrático reinam sobre os atos praticados na administração militar. É óbvio que as organizações militares possuem suas peculiaridades, porém, tudo se resume na observância aos direitos estabelecidos constitucionalmente. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu novos princípios que estão sendo incorporados pelas organizações militares, que são essenciais no Estado de Direito, e sem as quais a nação não consegue realizar os seus objetivos nacionais e caminhar para o desenvolvimento econômico e social.
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
FAZZIO JR., Waldo. Fundamentos de direito administrativo. Série Fundamentos jurídicos. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
INSTRUÇÃO Nº 01/2005 DA CORREGEDORIA DA PMMG.
LEI Nº 14.310, DE 19 DE JUNHO DE 2002.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2005.
NASSARO, Adilson Luís Franco. O policial militar operador do Direito. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1336, 27 fev. 2007. Disponível em: . Acesso em: 28 maio 2007.
SILVA, José Afonso da Silva. Interpretação contextual à Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
SOARES, Emmanuel J. P. N. Guterres. A responsabilidade civil do Estado pela falta do serviço de segurança pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 487, 6 nov. 2004. Disponível em: . Acesso em: 28 maio 2007.
Autor: Karina Oliveira Cardoso Ramos
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