Controle da administração pública
Finalidade: assegurar que a administração atue de acordo com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico (legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade). O controle abrange a fiscalização e a correção dos atos ilegais, inconvenientes e inoportunos.
• O administrado pode participar do controle da administração pública à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle na defesa de seus próprios interesses e da coletividade: controle popular (EC 19/98).
• Ministério Público contribui para o controle da administração pública (art. 129 CF), autor de ação civil pública, competência para realizar inquérito civil, expedir notificações, requisitar informações e documentos, requisitar diligências investigatórias.
Espécies:
1. qto ao órgão:
1.1 controle administrativo: fiscalização e correção que a própria administração pública exerce sobre ela mesma, sob aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou por provocação. Abrange os órgãos da:
a) administração direta: controle interno, decorrente do poder de autotutela – rever seus próprios atos quando ilegais; pode ser feito ex officio, quando a autoridade competente constatar a ilegalidade de seu próprio ato ou de seus subordinados, e pode ser feito pelos administrados pelos recursos administrativos.
b) administração indireta: controle externo, decorrente do poder de tutela – só pode ser exercido nos limites da lei, que dizem respeito aos órgãos encarregados do controle, aos atos de controle e aos aspectos sujeitos ao controle.
1.2 controle legislativo: alcança os órgãos do Poder Executivo, admnistração indireta e o próprio judiciário (qdo executa função administrativa). Pode ser um controle político ou financeiro.
1.3 controle judicial: examina os atos da administração pública sob o aspecto da legalidade e moralidade. Os atos normativos da administração pública (regulamentos, portarias, resoluções) não podem ser observados pelo judiciário a não ser por ação direta de inconstitucionalidade (STF). Os atos políticos são passíveis de observação do Poder Judiciário, desde que causem prejuízos a direitos individuais ou coletivos.
2. qto ao momento: quando se dá o controle; pode ser:
2.1 prévio: a priori – exemplos da CF quando sujeita à autorização ou aprovação do Congresso para determinados atos do Poder Executivo (art. 49, II,III, etc). É um controle preventivo, visando impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público.
2.2 concomitante: acompanha a atuação administrativa no ato em que ele se verifica (ex. auditoria durante execução orçamentária; fiscalização nas escolas sobre as merendas, etc).
2.3 posterior: revê os atos já praticados, para corrigi-los, desfaze-los ou confirma-los (ex. aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação).
3. controle interno ou externo: interno é aquele que cada um dos poderes exerce sobre seus próprios atos (arts. 70 e 74).. Externo é o controle da administração direta sobre a indireta; é o controle exercido por um dos Poderes sobre o outro (art. 71).
4. controle de legalidade ou mérito: controle de legalidade pode ser exercido pelos três poderes; o controle de mérito cabe à própria administração e com limitações ao poder legislativo.
Processo Administrativo
O processo é sempre forma, instrumento, modo de proceder. Abrange os instrumentos de que se utilizam os três poderes do estado para execução de seus fins, cada um com suas funções próprias, se utilizando de processo próprio, de acordo com a CF que estabelece as regras fundamentais de competência e forma. O processo é o conjunto de atos coordenados numa decisão no âmbito administrativo ou judicial, já o procedimento é o modo de realização do processo, é o rito, a forma com deve ser seguido o processo.
* O processo legislativo é aquele pelo qual o Estado elabora a lei; o judicial e administrativo é aquele pelo qual o Estado aplica a lei:
- judicial: se instaura mediante provocação de uma das partes (autor), contra outra parte (réu) necessitando a intervenção de terceira pessoa (juiz) – relação trilateral. O processo judicial é oneroso.
- administrativo: se instaura mediante provocação do interessado ou por iniciativa própria da Administração, estabelecendo uma relação biltareal (inter partes). O processo administrativo é gratuito.
Diferença entre processo e procedimento:
Processo
- instrumento indispensável para função administrativa;
- tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos ficam documentados em um processo;
- envolve três fases: instauração: pode se dar de ofício – princípio da oficialidade; ou a pedido do interessado (art. 5º Lei 9787/99), de acordo com requisitos próprios para o requerimento do interessado (art. 6º); com elaboração de modelos padronizados para determinados assuntos (art. 7º); possibilidade de um único requerimento para pedidos iguais de vários interessados (art. 8º); instruçã: princípio da oficialidade sem prejuízo do direito dos interessados de propor ações probatórias (art. 29); veda as provas ilícitas (art. 30); atribui ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado (art. 36); órgão competente para instrução do processo (art. 37); juntada de documentos (art. 38); prazo de 15 dias para elaboração de parecer (art. 42); medida acautelatória (art. 45); e decisão: cabe à administração a decisão (art. 48); prazo de 30 dias (art. 49).
Procedimento
- conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos;
- rito, forma de proceder, que se desenvolve dentro de um processo administrativo;
- em regra a lei estabelece uma sucessão de atos preparatórios que devem obrigatoriamente preceder a prática do ato final (sua inobservância gera a ilegalidade do ato da administração);
- imposto com maior rigidez quando envolvido não só o interesse público, mas os direitos dos administrados (licitação, concursos, processos disciplinares).
Modalidades:
- gracioso: próprios órgãos da administração são encarregados de fazer atuar a vontade concreta da lei (este é aplicado no direito brasileiro).
- contencioso: se desenvolve perante um órgão cercado de garantias que asseguram a sua independência e imparcialidade, com competência para proferir decisões com força de coisa julgada sobre as lides entre a administração e administrados.
- técnico (decisório): apenas o interesse público está em jogo; é a escolha dos meios, é uma operação técnica; é uma fase interna.
- jurídico (executório): coloca a administração frente aos administrados, exige adaptação da vontade da administração aos interesses dos administrados; é uma fase externa (ex. licitação).
Princípios:
- publicidade: processos desenvolvidos pela administração pública deve ser abertos ao acesso dos interessados; qualquer pessoa é titular desse direito, desde que tenha algum interesse por ato do processo ou que atue na defesa do interesse; não se confunde com o direito de “vista”, que só é assegurado às pessoas diretamente atingidas por ato da administração para possibilitar o direito de defesa.
* hipóteses de sigilo: art. 5º, XXXIII CF
- oficialidade: possibilidade de instauração do processo por iniciativa da administração, independente de provocação do administrado e possibilidade de impulsionar o processo com medidas necessárias e adequadas à instrução (art. 2º, XII, Lei 9784/99).
- obediência à forma e aos procedimentos: processo não está sujeito à formas rígidas (informalismo); em casos especiais, como licitação, tributário ou disciplinar exige-se maior formalismo, pois deve proteger os direitos de particulares;
- gratuidade: art. 2º, parágrafo único, XI da Lei 9784/99 (a menos que haja lei específica exigindo cobrança por alguns atos, a regra é da gratuidade dos atos processuais do âmbito administrativo);
- ampla defesa e contraditório: art. 5º, LV da CF; art. 2º, X da Lei 9784/99. Contraditório é inerente ao direito de defesa (qdo uma das partes alega alguma coisa há de ser ouvida a outra parte, para ter seu direito de resposta);
- atipicidade: deve ser levada a gravidade do ilícito porque deve ser analisado o caso em concreto, pois não há como no direito penal, a tipicidade (tipos descritos em lei). Por isso a motivação do ato pela autoridade julgadora assume relevância.
- pluralidade de instâncias: decorre do poder de autotutela para rever seus próprios atos, quando ilegais. O administrado que se sentir lesado pela decisão administrativa pode propor recursos hierárquicos até chegar à autoridade máxima da organização administrativa. Só não cabe quando a decisão já partiu da autoridade máxima, havendo aí só o pedido de reconsideração, que se não atendido caberá ao interessado procurar a via judicial;
- economia processual: evitar os formalismos processuais que tornam oneroso o processo;
- participação popular: descentralizar as forma de atuação da administração pública e ampliar os instrumentos de controle; decorre do art. 1º, parágrafo único da CF; ex. (art. 31, 32, 33 da Lei 9784/99).
Autor: Silvana Aparecida Wierzchón
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