A Produção de Indicadores Educacionais no Brasil

Raquel C. Valério
Daniel Godoy
1. A Produção de Indicadores Educacionais
As pesquisas educacionais por meio da investigação e análise de indicadores sociais e educacionais teve inicio ainda nas décadas de 1920 e 1930, nos Estados Unidos. Este meio investigativo, oi a característica intensa de um período que compreende entre as décadas de 1960 e 1970, onde a pesquisa operacional recebeu a maior parte dos investimentos estatal. Nesse período deu-se o inicio de amplos projetos de pesquisas e análises sistemáticas de indicadores sociais, esses estudos compreenderam áreas temáticas como pesquisas operacionais e pesquisas de “engenharia social”.
No Brasil, a produção e análise de indicadores sociais, relacionam-se ao crescimento econômico do período do pós-guerra até 1980, que levou o país a ingressar no grupo das dez maiores economias do mundo, consequentemente, esse período foi marcado pelo começou de profundas transformações estruturais, na gestão, controle e de demandas sociais.
As transformações da estrutura educacional entre as décadas de 1980 e 1990, representam transformações importantes para a Educação Brasileira. O lento e contínuo crescimento da escolarização dessas duas décadas, segundo os indicadores educacionais, elevou o nível de instrução da população e diminuiu a “desigualdade de escolaridade” entre regiões, grupos étnicos, entre gênero e as populações de baixa renda.
As análises estatísticas sobre as transformações da estrutura educacional e distribuição dos recursos educacionais ocorridas no Brasil feitas por Silva e Hasenbalg (2000), apontam significativas melhorias, dentre essas melhorias, são indicados como pontos principais, o aumento do acesso ao ensino fundamental e a alfabetização. Os autores apontam que aproximadamente 60% das melhorias nas condições de escolarização são devidas as mudança nas condições de vida e à distribuição geográfica das famílias, decorrente da urbanização e da transição demográfica. Os outros 40% restantes os autores remetem às melhorias efetivas no desempenho do sistema educacional (SILVA e HASENBALG, 2000).
Contudo em contradição aos indicadores positivos, como o aumento da escolarização básica e da alfabetização nas décadas finais do século XX, ocorreu também, o aumento das desigualdades sociais e educacionais. Mesmo diante de indicadores positivos para a escolarização dos brasileiros, as desigualdades sociais continuaram aumentando como demonstraram os indicadores divulgados pelos orgãos federais e estaduais de pesquisas estatísticas.
Por exemplo, no inicio dessa década, o Instituto Brasileiro de Geografia - IBGE divulgou uma série de estudos e pesquisas sobre os indicadores sociais da população de todo o País, sendo que, a década de 1990 correspondeu a um momento de “estabilidade econômica” pós-Plano Real. Essa conjuntura político e econômica permitiu então melhores parâmetros em termos estatísticos (ver Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, IBGE, 1999 e Síntese de Indicadores Sociais, IBGE, 2003). Estas séries de pesquisas revelaram a melhoria de diversos indicadores sociais, incluindo alguns os indicadores educacionais, contudo as desigualdades sociais não diminuíram, pelo contrario, se intensificaram.
Os indicadores educacionais demonstravam que o sistema educacional brasileiro teria evoluído no que se refere a melhoria em relação ao acesso ao ensino fundamental. Segundo os indicadores esse nível de ensino já se encontraria praticamente universalizado, já que em 2000, 94,5% das crianças de 7 a 14 anos freqüentavam a escola, sendo que 90% delas estavam matriculadas no ensino fundamental (IBGE, 2000).
Contudo, chamamos a atenção, pois tais resultados e indicações sobre melhorias na escolarização dos brasileiros, devem ser primeiramente ser pensados diante da contradição entre os resultados negativos expressos pelo aumento das desigualdades sociais, da precarização social, do desemprego e da exclusão social.
No atual contexto, as estatísticas vêm revelando melhorias de uma série de indicadores, porém, as desigualdades sociais não diminuem em nosso país, pelo contrario, estão se intensificado. A partir dessa contradição, diversos pesquisadores de diferentes áreas do conhecimento empenharam-se em fazer estudos sobre o problema, a fim de explicar as causas da permanência e da intensificação das desigualdades sociais no Brasil. Entre muitas iniciativas podemos destacar o Atlas da Exclusão Social no Brasil de Pochmann e Campos (2002), como sendo um documento de referência.
É importante salientar que apesar da melhora geral dos indicadores educacionais, os problemas sociais persistentes (exclusão, pobreza e desigualdades social) se intensificam. Como exemplo disto podemos citar a baixa cobertura do ensino médio, a alta distorção entre a idade e a série adequada cursada ao jovem e a baixa mobilidade social. De acordo com os dados do Censo Demográfico de 2000, do total dos jovens de 15 a 17 anos, somente 77,7% que freqüentavam uma escola em 2000, e apenas 34,4% cursavam o ensino médio.
Com relação à taxa de distorção idade/série, também podemos colocar que 54% das matrículas do ensino fundamental em 2000 eram de estudantes com idade superior a considerada adequada à série. No nível médio, o quadro é mais significativo, pois 66% dos estudantes matriculados nesse nível encontravam-se com idade superior a considerada adequada.
Autores como Barros e Lam (1991), por meio de uma abordagem focada na análise demográfica e estatística, partindo dos indicadores educacionais, destacam quatro pontos como problemáticas centrais de uma análise da educação no Brasil: 1. primeiro ponto seria referente ao nível educacional médio da população, qual ainda seria considerado baixo; 2. o segundo diria a respeito da distribuição desigual da educação; 3. o terceiro se remeteria a alta correlação entre as realizações educacionais dos estudantes e as de seus pais e avós, indicando a ausência de igualdade de oportunidades e baixa mobilidade social; 4. o quarta ponto estaria na questão das grandes disparidades regionais, conseqüência de uma apropriação e distribuição desigual de recursos públicos.
O primeiro ponto colocado por Barros e Lam (1991) se refere a uma problemática atrelada nas condições de continuidade, ou seja, problema está na relação entre o acesso, a acessibilidade e ao ensino médio no Brasil. O Segundo ponto por sua vez chama a atenção do pesquisador a olhar a estrutura social e as políticas públicas que regulamentam, ou seja, são as regras da distribuição em âmbito federal, estadual e municipal.
O terceiro ponto, está diretamente ligado a relação entre mobilidade social e distribuição das oportunidades, ou seja, remete-se a uma análise das desigualdades das oportunidades e da dinâmica social.
O quarto ponto não estaria por sua vez limitado a questão da distribuição de verbas públicas, mas também a questão do capital simbólico, no que se refere aos investimentos na cultura, e a distribuição desigual destes recursos em virtude de oligarquias políticas e elites regionais, quais por meio de força política, direcionam maiores investimentos para suas cidades, regiões e para seus próprios projetos culturais.
Mediante essas problemáticas sobre a estrutura educacional brasileira, os indicadores educacionais, podem ser tomados como fontes empíricas para estudos e pesquisas em Educação, pois são informações e representações significativas. Quando o pesquisador faz uso de referencial teórico e metodológico apropriado às questões como a massificação da escolarização, o aumento das desigualdades sociais e da polarização social podem faze-lo discutindo desde a concepção da coleta do dado estatístico, a concepção e formulação do indicadores, os discursos que concebera e reenvidicaram a gênese de um indicador etc. São possíveis diferentes visões, abordagens e críticas.

2. Análise Empírica para a Pesquisa em Educação? Ou Perigo de Neo-Positivismo Crônico?
Em um primeiro momento, os indicadores educacionais emergem como alternativa de dados empíricos para o pesquisador em Educação. Fornecem informação que por meio da teoria e da metodologia adotada, podendo dar significados suficientes para embasar novos estudos e novas reflexões sobre as políticas e conjunturas educacionais, bem como apontar e comprovar hipóteses ou revelar retóricas e contradições de políticas. Em um segundo momento são instrumentos de poder e de legitimação de discursos.
No Brasil, a instituição responsável pelo levantamento e processo de informações educacionais é o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), atrelado ao Ministério da Educação (MEC). As informações de matrículas coletadas por esse instituto subsidiam o sistema de divisão dos recursos públicos para os municípios e escolas públicas brasileiras.
O art. 2º, § 1º, da Lei Federal nº 9.424, de 24-12-1996 (BRASIL, 1996, p. 2), instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), determinando a origem dos recursos destinados à educação fundamental, dispondo que a distribuição desses recursos é feita na proporção do número de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino.
O Censo Escolar é um levantamento de estatísticas educacionais em escala nacional, realizado anualmente, englobando a Educação Básica em seus diferentes níveis (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio), e modalidades (Ensino Regular, Educação Especial e Educação de Jovens e Adultos).
O objetivo principal do Censo Escolar é o levantamento é fornecer informações e estatísticas para a realização de diagnósticos e análises sobre a realidade do sistema educacional do país, subsidiando, segundos o Inep-MEC, a definição e a implementação de políticas publicas educacionais orientadas para a promoção da “eqüidade”, “efetividade” e “qualidade” do ensino.
O Censo foi planejado e estruturado em plataformas de banco de dados, que permitisse fazer consultas (controle, gestão e gerenciamento) e obter dados por regiões, unidades da Federação, municípios, localização da escola (urbana ou rural), tipo de ensino oferecido, dependência administrativa, e inclusive ao nível de escola.
As informações levantadas nas escolas são transformadas em um banco de dados educacional, em que os dados podem ser segmentados em diversos módulos como:
1. Dados sobre as Escolas, são dados referentes as informações cadastrais das escolas, tais como nome, endereço, localização, situação de funcionamento, nível de ensino oferecido, entre outros;
2. Informações sobre instalações escolares, os dados se referem a caracterização física da escola, com dados sobre local de funcionamento, entidade proprietária da escola, dependências existentes como diretoria, secretaria, sala de professores, cozinha, biblioteca etc., equipamentos em uso como vídeo, TV, antena parabólica, aparelho de som, retro-projetor, equipamentos de informática, bem como serviços a presença de infra-estrutura básica como energia elétrica, esgoto, e outras;
3. Dados Gerais sobre as Escolas, referentes a número de salas de aula, número de professores, nível de formação dos professores etc.;
4. Informações sobre a Educação Infantil, constando com dados sobre número de turmas, matrículas por ano de nascimento, por sexo etc.;
5. Informações sobre o Ensino Fundamental, são dados sobre a forma de organização do Ensino Fundamental, número total de ciclos, duração de cada ciclo, número de turmas e matrículas por série, matrículas por série, ano de nascimento e sexo, alunos promovidos e repetentes, movimento e rendimento escolar, inclui-se abandonos, transferências, aprovados e reprovados, concluintes por ano de nascimento etc.;
6. Informações sobre o Ensino Médio e Ensino Profissionalizante, o censo permite a consulta de indicadores de número de turmas e matrículas por série, matrículas por série, ano de nascimento e sexo, alunos promovidos e repetentes, movimento e rendimento escolar, matrículas e concluintes no Ensino Médio e Profissionalizante por série, idade etc.;
7. Informações sobre a Educação Especial, disponibiliza-se dados sobre número de alunos por ano de nascimento, segundo modalidade de ensino, número de estudantes portadores de necessidades especiais, número de estudantes em classe especial e número de estudantes em classes comuns com sala de recursos;
8. Informações sobre a Educação de Jovens e Adultos e Ensino Supletivo, o banco de dados do Censo disponibiliza o número de alunos matriculados em cursos presenciais, com avaliação no processo, por ano de nascimento; número de alunos concluintes dos cursos presenciais, alunos matriculados em cursos preparatórios para exames.
O acesso ao Censo Escolar se dá via Internet, as diversas plataformas de base de dados do INEP podem ser acessadas no site www.inep.gov.br, onde se encontram também diversas informações, publicações e relatórios que podem ser consultados.
Pode-se pesquisar e recuperar indicadores nas plataformas do INEP referentes: 1. Ao Cadastro de Escolas do Censo Escolar, o cadastro é um banco de dados da Educação Básica que disponibiliza informações sobre as instituições rurais ou urbanas dos variados níveis e modalidades de ensino, em instancia federal, estadual, municipal ou particular; 2. Os indicadores por Escola, tem-se o acesso aos dados educacionais do Censo Escolar no período de 1996 a 2002; 3. As Sinopses Estatísticas da Educação Básica; 4. Ao Censo da Educação Superior; 5. Ao Perfil da Educação Brasileira, que apresenta estatísticas para os níveis e modalidades de Ensino Básico e Superior (graduação), contemplando aspectos referentes às condições de oferta, acesso e participação, eficiência e rendimento e contexto sócio-demográfico; 6. O Edudata Brasil, sistema de consulta criado com o objetivo de permitir à sociedade acompanhar melhor a evolução dos indicadores educacionais do país. O EDUDATA Brasil facilita a consulta de informações tanto por parte dos pesquisadores, como por parte dos gestores de políticas públicas; 7. Os Relatórios do SAEB, refere-se a sistematização de dados e análise de informações sobre o Ensino Fundamental e Médio. Implantado pelo INEP em 1990, o SAEB constitui-se em um importante subsídio para a compreensão dos fatores associados ao processo de ensino e aprendizagem, em diversas séries e disciplinas.
Portanto no Brasil os indicadores educacionais auxiliam a auditoria da divisão dos recursos públicos federais, detectando em quais municípios há um total de matrículas superior à população em idade escolar, permitindo ao Estado ter conhecimento da distribuição das matriculas por cidade e região.
3. Problematizando o Advento e os Usos dos Indicadores Educacionais
Diante da pesquisa em educação, está disponível aos pesquisadores uma gama de dados e informação qual vai também fornecer subsídios técnicos e científicos para as futuras e presentes políticas públicas educacionais, bem como suas multiplias implicações para os diversos campos da Educação hoje no Brasil.
Acreditamos que independemente dos direcionamentos teóricos e metodológicos, o uso de indicadores educacionais no cotidiano ou no corpus de uma pesquisa em Educação/Ciências da Educação acabam por necessitar diretamente ou indiretamente usos de indicadores educacionais. Diante de tal impasse, gostaríamos de deixar o questionamento de como podemos pensar novas alternativas para utilizar os sistemas de indicadores educacionais.
Seja por meio de novas abordagens que não os limitem as definições de parâmetros para divisão de recursos, seja pela criação de novas linhas de pesquisas, seja, pelo desenvolvimento de nova temáticas dentro de outras consolidadas que podem tirar proveito desses dados empíricos, contrapondo teorias, políticas e discursos. No que diz respeito ao desenvolvimento de metodologias, há necessidade de esforços para que possibilitem um incremento às investigações em educação, permitindo assim avançar no estudo das desigualdades educacionais e escolares no Brasil.
Os estudos das desigualdades educacionais não devem se limitar somente a um referencial macro-territorial, mas os dados devem ser substancia empírica para as teorias educacionais e as abordagens que focam as desigualdades sobre o olhar da Educação e das pesquisas em Educação. É por meio da pesquisa da realidade e a critica desta, que os estudos de diagnóstico ganham sentido efetivo, não se limitando a ferramenta operacional, e atrelando-se as múltiplas leituras do processo educativo e de escolarização.
Os estudos de diagnósticos em formato monográfico, por exemplo, podem contribuir revelando as desigualdades dos locais internos das cidades, dos bairros, das periferias revelando as diferentes condições escolares dos diferentes “espaços. territórios e lugares escolares”.
A analise das desigualdades entre os indicadores, sejam, os de performance, sejam, os de recursos, são meios quais o pesquisador pode comparar Políticas Publicas e Agendas Políticas dos governos locais e estaduais ao longo do tempo e/ou em diferentes cidades ou regiões.
Assim o pesquisador em Educação pode fazer comparações e buscar de relações entre os processos sociais, políticos e culturais mais amplos e as políticas locais e regionais contrapondo as Teorias Educacionais e paradigmas. Focando nos fenômenos e objetos de estudos, porém com uma possibilidade a mais de pesquisa, a informação que pode ser transformada em indicador ou dado relevante, ou indo além sendo problematizada com metodologias novas e abordagens novas.
Por isso a analise dos indicadores educacionais não pode ser desconexa com a Teoria e consequentemente com a critica, uma vez que adentrar no universo da abstrações estatísticas. Lidar com sistemas abstratos será sempre um convite ao uso do raciocínio metafísico, e uma sedução seguir pensamentos que dissolvam o foco e sentido problema de pesquisa.
No século XXI, questões como a gestão da escola centra-se em trabalhar com a mudança de qualidades, disposições e sensibilidades interiores, que instalam-se em um novo tipo de disciplina e de governo dos espíritos e das almas, qual orienta a ação das pessoas dentro desse novo tipo de liberdade.
Uma liberdade marcada por parâmetros de governabilidade que permitem às crianças a participação na nova realidade socioeconômica, produzindo um tipo de “personalidade controlada”, em função das mudanças sociais e culturais que vêm ocorrendo no mundo contemporâneo (Santos, 2002). Tais metamorfoses do sujeito industrial acaba que exigindo um indivíduo “autodisciplinado”, “automotivado” e que funcione como "um participante produtivo nos novos projetos sociais e coletivos do momento" (Popkewitz , 2000; p. 153).
Dessa forma, os processos de inclusão são também baseados em idéias que se universalizam e produzem, ao mesmo tempo, a exclusão daqueles que não se enquadraram nos modelos propostos. Por exemplo, com a implantação dos sistemas de avaliação (INEP/MEC) uma gama de estatísticas e indicadores começaram a ser produzidos para fins de gestão de operacionalidade de um novo modelo de gestão neoliberal para a escola pública.
Dentre as múltiplas “funcionalidades positivas” dos indicadores e relatórios produzidos pelos sistemas de avaliação, está a instrumentalização de novas políticas e projetos de intervenção nos sistemas edcucaionais, a fim que solucionar os problemas diagnosticados, bem como, apontar os rumos das agendas de discussões para as prioridades de investimentos públicos, ou seja, onde os recursos devem ser investidos a fim que se tenham as melhorias “necessárias” ao sistema.
Dessa maneira, pela prática do gerenciamento e controle a distancia a performatividade, também denominada cultura do desempenho por Lyotard, (2002), ocupa um papel fundamental no esboço explicativo das relações entre reestruturação educativa, sistemas de avaliação e a produção e uso de indicadores educacionais.
A performatividade pode ser associada diretamente a reestruturação educativa, no sentido que, na esfera cultural da escola, da empresa, dos mídias de massa, etc., vem produzido novos valores e significados das formas de organização do trabalho e das relações sociais no meio educacional.
A performatividade se desenvolve por meio de discursos que impõe um paradigma: difundem a idéia de que é urgente a necessidade de mudanças na formação dos professores, pois diante do complexo quadro de transformações da sociedade que ocorrem em escala mundial, à educação também precisa se transformar. Perante essas imposições, a produção e a disseminação do conhecimento na sociedade contemporânea, em conjunto com as idéias e novos significados criados pela cultura da performatividade, tornam-se fundamentos para a legitimação de discursos que impõe a performatividade ao cotidiano escolar e a gestão da escola.
A cultura da performatividade ao criar sentidos e valores a busca constante da “alta performance”, cristaliza-se como uma força cultural, que encontra nos sistemas técnicos energia pontecializadora para sua realização completa. Pois é por meio dos sistemas técnicos que os fluxos da informação, da comunicação e do deslocamento se desenvolvem criando novas representações de espaço-tempo. Por isso, na sociedade do conhecimento, são os sistemas de técnicas desenvolvidas pela tecnologia e pela ciência que apontam para os gestores as partes dos sistemas que não estão de acordo com as metas programadas e exigidas, e que, consequentemente, precisam ser reorganizadas e re-significadas em todas as suas dimensões a fim de alcançar a “alta performance” institucional.
E é nessa dimensão funcional, na operacionalidade técnica, cientifica e informacional da performatividade que os indicadores educacionais surgem como instrumentos chaves para a legitimação de novas políticas, e retórica sobre os problemas que as estatísticas apontam. A cultura da performatividade (Lyotard, 2002), “fundamenta-se nos enunciados sobre um melhor desempenho estudantil em uma variedade de habilidades" (Lingard, 2004, p. 66 citado por Evangelista e Abreu; 2006). A cultura da performatividade embrenha-se a cultura da escola, na reprodução das relações sociais (Lefebvre, 1973), recria sentidos e valores de maximização e eficácia na educação.
A performatividade é uma racionalidade aplicada ao social. Por exemplo, o gestor racionaliza técnicas e políticas ao tomar decisões e utilizar estratégias como sistemas de recompensas e sanções baseando-se nas características particulares de competição, do sistema educacional, para atingir os desempenhos almejados. No qual estão presentes métodos e abordagens de mensuração, de diagnóstico e de controle (Ball, 2004).
O controle da performatividade por meio da gestão escolar e análises estatísticas como instrumentos técnicos de diagnósticos, ocorre centralizando asa decisões sobre o sistema a um grupo de especialistas e instituições de Estado, ao mesmo tempo em que constroem representações dos problemas educacionais úteis à regulação. Nesse caminho, fazem com que as individualidades desapareçam e as informações sejam agrupadas. Fazem com que os indivíduos, dentro dos coletivos construídos, se vejam uns em face dos outros, mas não mais em suas individualidades, e sim como individualidades individualizadas, ou seja, individualizações.
Ao longo da aplicação dos projetos de gerenciamento e controle da performatividade, todos passam a se ver, e a verem o mundo, segundo a ótica e representações geradas pelos efeitos do “poder da disciplina”, que direciona a vida para o comprimento das normas avaliativas e imposições dos novos currículos. Ao direcionar um novo modo de vida onde os indivíduos tornam-se autômatos funcionais e sujeitos para a produção de novas estatísticas e dos “indicadores de controle” e as conseqüentes novas políticas a serem aplicadas.
Nesse sentido as relações de poder acabam se evidenciando em novas dimensões, onde o controle e o planejamento criam novos sistemas disciplinares. Segundo Foucault, o poder disciplinar é com efeito um poder que, em vez de se apropriar e retirar, tem como função maior adestrar; ou sem dúvida adestrar para retirar e se apropriar ainda mais e melhor (Foucault, 2001; p.143).
O poder disciplinar, através de suas tecnologias de poder específicas, torna mais fortes todas as forças sociais, uma vez que leva ao aumento da produção, ao desenvolvimento da economia, à distribuição do ensino e à elevação da moral pública, por exemplo (Foucault, 2001; p.143). Todavia o aumento da uso do poder disciplinar pelo sistema educacional não necessariamente garante as melhorias necessárias ao alcance de uma sociedade mais justa, pelo contrario.
Na educação, os modelos de avaliação focados em resultados acabam vinculando-se a processos de controle do processo educativo, qual se submete aos princípios de mercado (Lopes, 2004). Por isso, a lógica do melhor desempenho da performatividade mostra-se contraditória nos campos do social do econômico em que se instaura. A lógica do desempenho vem atrelada a novas formas de disciplinas que ganham sentido funcional para a performatividade, direcionando a inclusão do indivíduo/sujeito ao/no mundo produtivo, ao mesmo tempo em reduz o uso do o tempo, maximizando a formas organização das técnicas de trabalho e a resistências as mudanças.
Para executar essa nova forma de organizar, conceitos operacionais entram nos contextos e na linguagem dos gestores, conceitos como gestão, planejamento, qualidade etc., tornam-se centrais para as tomadas de decisão, pois eles operacionalizam maiores performatividades. Contudo todos envolvem novas formas de disciplina e reorganização das práticas sociais e individuais.
Ao longo desse processo de controle e disciplinamento, instrumentos como os levantamentos estatísticos e os mecanicismos de mensuração populacional mantêm uma íntima relação com o poder do Estado. As estatísticas foram desenvolvidas para serem instrumentos de racionalidade governamental, como expressão de uma tecnologia de governo. As estatísticas participam diretamente do processo de controle da performatividade de uma forma muito especial, pois se encontram, ao mesmo tempo, no detalhe necessário à disciplina e nas totalizações indispensáveis à regulação das diferentes dimensões do sistema educacional, seja, infra-estrutura, professorado, estudantes, todos são avaliados e recebem metas.
O advento dos indicadores educacionais e seu desenvolvimento é indissociável das agendas e demandas estatais de pesquisas operacionais, quais contribuíssem com um novo modelo de organização das instituições públicas e privadas. Orientado pesquisa e gestão, os indicadores e conceitos operacionais, auxiliaram a substituição de um modelo de gestão baseado na burocracia weberiana, para um fundamentado no bio-poder, no controle, na disciplina, na norma e na performatividade.
Os indicadores sociais nas concepções que temos atualmente surgem na década de 1960. Eles visavam suprir a demanda de dados e informações que representasse de forma sintética e abstrata os impactos sociais das políticas de Estado. Desta maneira, buscou-se na teoria sociológica uma conceituação teórica que agregasse significado as estatísticas sociais que já vinham sendo produzidas. Segundo Jannuzzi (2003, p. 15), um indicador social seria uma medida em geral quantitativa dotada de significado social, sendo usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico, ou para formulação de políticas públicas. Nesse sentido seria um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre aspectos da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando.
A concepção que temos hoje sobre indicadores educacionais, são equivalentes a “indicadores sociais da educação”, e, portanto são nascem de concepções de instrumentos de avaliação de políticas estatais. A avaliação pode ser uma iniciativa do estado, ou de um pesquisador, ou grupo autônomo, que em alguns casos podem gerar seus próprios indicadores a partir de estatísticas e micro dados, oriundos de censos ou levantamentos específicos.
O controle passa a se dar pela articulação indissociável da quantidade, da qualidade e da técnica de análise da informação usada pelo gestor, a fim de tomar uma decisão. O gestor avalia e introduz novas ações, imprime novas formas de organização. Toma medidas e cria normas necessárias ao projeto e as metas propostas. As metas e objetivos, basicamente, sempre tendem a aumentar as performances produtivas dos sujeitos e das instituições mantendo uma tendência a performatividade crescente.
As políticas neoliberais, a cultura da performatividade, os diferentes estudos sobre as estatísticas educacionais, convergem no sentido de que encaminhem suas preocupações para com a democratização do acesso à educação, defendendo que o sistema educacional brasileiro se configurou e está se planejando para atender as demandas de formação profissional. Em décadas anteriores, o estudante ao término do Ensino Fundamental já era considerado qualificado para entrar no mercado de trabalho. Com o aumento das exigências do mercado laboral, influenciado pela crescente globalização, e aumento da performatividade dos sistemas, sentiu-se necessidade de um aumento na qualidade do ensino e também de elevação os níveis de escolarização.
A sociedade brasileira em suas esfera política, tem implementados sucessivas reformas políticas (micro-reformas) quais trazem conseqüências tanto para a educação quanto para a sociedade de forma mais ampla. Essas conseqüências variam de acordo com as especificidades dos contextos em que se travam lutas e alianças. Ao caracterizar o processo político contemporâneo, Ball (1997) menciona a existência de três contextos na elaboração das políticas educacionais: 1. o contexto da influência; 2. o contexto da produção de textos de política; e 3. o contexto da prática.
O primeiro, o contexto, o da influência, consiste no espaço social no qual a política pública em geral se inicia, onde seus discursos são construídos e campos de poder tomam materialidade por meio dos discursos. Tais discursos têm componentes nacionais e locais, mas se definem num âmbito mais amplo que envolve também diversos organismos internacionais que atuam tanto na condição de consultores quanto na de financiadores das reformas educativas.
Para países como o Brasil, a influência de agentes internacionais parece cada vez mais intensa, com a participação prioritária de organismos como o Banco Mundial (Altmann, 2002). Que tem atuado como um dos principais proponentes dos “pacotes” educacionais que os gestores locais vêm implementando nos últimos anos no país.
O contexto de produção dos textos de política é caracterizado, por Ball (1997), como o campo no qual documentos e propostas oficiais são codificados, via lutas, compromissos, interesses, negociações e interpretações do governo, e decodificados pelos significados atribuídos pelos atores envolvidos no processo.
Nesse sentido, os autores das políticas esforçam-se por estabelecer o controle, influenciando os leitores e tentando impor a leitura “correta” dos documentos e da realidade. Contudo, todavia, Ball (1997) argumenta que a política é ao mesmo tempo texto e ação, de modo que não se pode prever totalmente seus efeitos. Logo, a ação educativa não é determinada somente pela política, mas envolve uma história de interpretação e representação dos leitores, qual realiza-se em contextos diversos daqueles em que foi elaborada. Esse entendimento vê as políticas como construções de possibilidades de intervenções textuais diretas nas práticas sociais, mas requerem compromisso, compreensão, capacidade, recursos, e cooperação.
Portanto, as políticas provocam reestruturação, redistribuição e rupturas de relações de poder, o que Ball define como a complexidade entre as intenções da política, expressa nos textos, e as interpretações e reações que suscita. Entende-se então, que o texto instituído como política é resultante de conflitos e disputas sociais, sendo que cabe ao Estado estabelecer o espaço-tempo do conflito, ou seja, o território da construção discursiva, criando conteúdo e as regras do jogo.

4. Considerações Finais
A fim de formar um arcabouço teórico que permiti organizar uma reflexão sobre as transformações no campo da política educativa, lançamos o olhar para a observação das duas principais orientações ideológicas: a primeira fundamenta-se uma fé absoluta no mercado como agente de regulação social. A segunda contempla o papel central do Estado na luta contra as desigualdades. No Brasil e no mundo, a hegemonia do primeiro grupo, tem direcionado as tendências reformas estruturais do sistema educativo e as concepções dos sitemas de monitoramento, controle e gestão do sistema educativo.
O discurso neoliberal sobre a educação é elitista, positivo e tecnicista, bem como sua prática. Ele justifica as desigualdades sociais e o triunfo dos mais fortes por meio de sofismas e retóricas, desfoca o olhar e o papel da escola em no processo de reprodução das desigualdades sociais. Usa argumentos embasados em análises superficiais de variáveis e indicadores, cria complexidades e dificuldades para os estudos, análises e discussões dos indicadores que cria, dificultando as críticas com discursos técnicos que possam contestar as legitimidades das políticas aplicadas.
Muitos discursos culpam os mais pobres e os docentes, por serem a causa dos problemas. A política econômica, financeira neoliberal legitima o poder dos administradores, dos tecnocratas e dos recursos materiais (manuais escolares) sobre os sujeitos. Ele considera o mercado como a única racionalidade admissível diante do processo histórico em curso, que é visto como imutável. E esta sendo nesse campo onde o discurso neoliberal é hegemônico que a produção de indicadores tornou-se uma significativa área de pesquisa. Os conhecimentos e técnicas publicados crescem nas universidades, centros de pesquisa e agências estatísticas do mundo todo. Esse novo campo de pesquisa revela-se como um amplo campo de estudos, de interesses, e de produção de discursos expressos, por meio de publicações científicas como Mapas, Atlas ou Índices de “Exclusão Social”, “Desigualdade Social”, “Vulnerabilidade”, “Desenvolvimento Humano”, “Responsabilidade Social” ou “Qualidade de Vida”, “Felicidade” etc., desenvolvidos em diferentes escalas, com diferentes preocupações temáticas e em diversas instituições.
A intensa atividade de pesquisa aplicada nos últimos dez anos pode ser pensada como estando associada ao aprofundamento, no meio acadêmico, dos estudos sobre a gestão da pobreza e da exclusão social. Tais estudos decorrentes agendas de pesquisa e iniciativas que surgiram na década de 1980, passaram a disputar a hegemonia no debate de agendas políticas, de organizações multilaterais, terceiro setor e alguns movimentos sociais. Os estudos sobre as desigualdades de renda e condições de vida, orientando-se pelo paradigma da regulação tornam-se referencia nos estudos de intervenções sociais e de planejamento.
Na esfera estatal, os órgãos do Sistema Estatístico Nacional - IBGE, as agências federais como INEP, DATASUS, do Ministério do Trabalho e os institutos estaduais de estatísticas, assumem posições fundamentais. A velocidade com que as agências estatísticas absorveram as novas tecnologias de informação e comunicação, segundo Guimarães e Jannuzzi (2005) permitiu que fossem reformuladas as políticas de disponibilização de dados e microdados aos usuários criando um amplo campo de pesquisas aplicadas em Indicadores Sociais e Políticas Públicas, que apresentaram um significativo desenvolvimento no país.
A produção e utilização de indicadores educacionais no Brasil vem se dando a partir dos levantamentos estatísticos realizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC) e pelo Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE). Na esfera federal, o INEP, é órgão produtor e compilador das estatísticas educacionais para o MEC, desenvolvendo, semelhantemente a outras instituições, sistemas de estatísticas e de indicadores sintéticos, medidas quantitativas que reflitam a qualidade e o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro no âmbito municipal, subsidiando o processo de decisão e avaliação de políticas públicas educacionais (CUNHA et al. 2002). Conseqüentemente, os gestores da produção de indicadores ganham legitimidade diante dos professores, estudantes e da sociedade, afirmando assim suas decisões sobre sistema educacional, bem como pautas de novas pesquisas e campos de discussão sobre problemas específicos apontados pelos indicadores, que muitas vezes acabam virando agendas de pesquisa e notícias vinculadas a mídia de massa.
A produção de estatísticas e indicadores para a Educação, surge articuladamente as novas políticas de reestruturação e gestão da educação, que se intensificaram na década de 1990 (Governo Fernando Henrique). Para a sustentação lógica e legitimação dos instrumentos técnicos de controle, que em muitos casos, trata-se de abstrações matemáticas complexas de difícil contestação técnica. Houve também, uma ampla produção de discursos que visam sustentar as legitimidades desses instrumentos e seus efeitos positivos em trazer a luz os problemas sociais, contribuindo para novas formas de resolver os “grandes” problemas do sistema educacional, introduzindo também um novo paradigma de planejamento estratégico, em virtude da necessidade de regulação das estruturas, das reformas institucionais, e da maximização dos recursos públicos.
Os indicadores produzidos pelo INEP/MEC (2002) tem como objetivo serem medidas em geral quantitativas e dotadas de significado para o contexto do sistema educacional brasileiro. Os indicadores educacionais estão sendo usados para substituir, quantificar ou operacionalizar conceitos educacionais abstratos, como aprovação, reprovação, fluxo escolar, performance educacional, performance escolar, etc. Nesse sentido tornam-se um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa dimensões, características da realidade educacional, efeitos das políticas públicas, e também as mudanças e transformações que ocorrem no sistema educacional.
Hoje é possível afirmar, que o processo de reforma está no cotidiano dos educadores e dos estudantes. O elemento chave da reforma pode ser sistematizado fundamentalmente no gerencialismo, ou seja, na busca de objetivos previamente definidos, compreendendo ainda a escolha dos melhores procedimentos para alcançá-los e da avaliação dos resultados alcançados. A preocupação com a gestão da micro-estrutura social ganhou força nos últimos anos. Busca-se agora a mudança de comportamento com todos os envolvidos com a educação. Trata-se de criar um novo ambiente, novos papéis, implementando-se um sistema de monitoração e avaliação de resultados. Fala-se em novos elementos da política.
Os indivíduos são incentivados a existir como profissionais liberais. Cria-se um sistema de incentivos que levam os indivíduos a viverem “vidas de cálculos”, terem resultados, enfim serem produtivos, planejarem suas vidas, suas carreiras, com uma meta bem definida, com os sentidos da performatividade.
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Autor: Raquel Valerio

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