A OCUPAÇÃO DESORDENADA NAS ÁREAS URBANAS, AS POLÍTICAS URBANAS E O ESTATUTO DA CIDADE
Comentário aos Instrumentos Disponíveis na Legislação Pátria para Combate da Ocupação Desordenada e promoção de Cidades Sustentáveis
1 - INTRODUÇÃO
As fortes chuvas que caíram na região sudeste no ano de 2010, causando incontáveis tragédias, colocaram em cheque políticas urbanas em vários municípios brasileiros. O clamor nacional provocado pelos desastres induziu a movimentação dos meios de comunicação, cobrando por organização da ocupação do solo nos grandes centros e pela prestação de serviços assistenciais mais eficientes.
Os municípios, entes federativos por força da Constituição da República, estão à frente de um grande obstáculo, de organização das comunidades carentes, que talvez remonte ao âmago das diretrizes constitucionais, o combate a pobreza. O fenômeno da formação de favelas ganhou enorme proporção nas regiões metropolitanas, agravando problemas sociais como o acesso aos serviços públicos, a gestão das políticas de controle e expansão urbanas.
E o problema agrava-se ainda mais quando se tem em mente todos os encargos sociais atribuídos ao Município. Como atender às necessidades de tamanha proporção com os parcos recursos atribuídos pela Constituinte aos municípios?
A distribuição constitucional das receitas públicas atribuiu aos municípios os impostos decorrentes da prestação de serviços (ISSQN), da propriedade e da alienação de bens imóveis (IPTU e ITBI), facultando também a criação de taxas e contribuições de melhoria. Entretanto, fato notório é que tal arrecadação não consegue suprir todas as despesas de conservação e fornecimento de serviços de responsabilidade do município.
E o conjunto fático não estaria completo sem acrescentar-se a especulação imobiliária e a migração para os centros urbanos, que ainda hoje ocorre nas regiões metropolitanas.
Conhecido o problema, fundamental delinearmos as alternativas criadas pelo poder legislativo para enfrentá-lo. Como foco do presente trabalho, delinearemos os preceitos normativos do Estatuto da Cidade, lei 10257/2001, com ênfase aos instrumentos disponibilizados às Prefeituras para combate da expansão desordenada e promoção do bem estar das populações urbanas.
2 - O MEIO AMBIENTE URBANO
Na visão tradicional, as cidades são tidas como áreas estranhas ou mesmo opostas à natureza (Torres, 2007). Esse pensamento desenvolveu-se após a revolução industrial, mais precisamente no início do século XIX, quando a humanidade colhia os primeiros frutos da ocupação desordenada e destruição indiscriminada dos ecossistemas em áreas urbanas.
Ascendeu no imaginário coletivo, uma visão romantizada do ambiente natural, o qual foi retratado nas artes e literatura. Nesse sentido, a insalubridade do ambiente urbano naquele século gerou as primeiras discussões acerca do planejamento urbano e da preservação ambiental.
Entretanto, somente após a segunda guerra mundial, com a previsão alarmante da ONU sobre o crescimento populacional exagerado (1959) e as primeiras catástrofes ambientais de larga escala, é que se disseminou o denominado ecologismo.
No Brasil, com sua industrialização tardia, viu-se o inchamento das cidades com o êxodo rural e a conseqüente queda na qualidade de vida dos indivíduos que residiam nesses locais. Para se ter uma idéia, o primeiro regulamento urbano do Brasil foi o Decreto Lei 58/1937. Esse decreto regulava os loteamentos irregulares, que se disseminaram principalmente na região sudeste do país. Pode-se perceber o caráter rural da sociedade brasileira até então.
Nesse contexto, formaram-se os maiores problemas vivenciados pelas grandes metrópoles brasileiras. O crescimento horizontal desordenado, a invasão de áreas protegidas, a ausência de planejamento e a precariedade das habitações, retratos da realidade dos municípios populosos do Brasil e de todo terceiro mundo.
A Constituição Federal de 1988, primeira lei maior a prever dispositivos de direito urbanístico, apontou em seus artigos 182 e 183 a necessidade de Reforma Urbana. Entretanto, até o ano de 2001, tais disposições careciam de regulamentação. Assim, em 11/07/2001, entrou em vigência o Estatuto da Cidade, lei 10.257, principal diploma do Direito brasileiro que rege a tutela ao meio ambiente em âmbito urbano.
Muita esperança foi depositada nesse instrumento de regular e contornar os graves problemas de desorganização e má distribuição de recursos nas cidades brasileiras. Todavia, após alguns anos de promulgação da lei, pouco se fez em cumprimento a seus objetivos.
Ao contrário da proposta malthusiana, a miséria não leva ao controle da natalidade, mas sim, conduz ao crescimento desenfreado da natalidade e degradação dos recursos ambientais. Logo, a preservação ambiental está intimamente ligada à distribuição da renda e prestação dos serviços públicos, visto que a carência leva a degradação.
O desafio cabível às autoridades administrativas brasileiras, é conciliar os interesses coletivos de preservação do meio ambiente com a garantia de dignidade ao cidadão residente nas periferias e favelas das grandes cidades e do desenvolvimento econômico dessas.
Sendo assim, faz-se necessário abordarmos os institutos de direito urbanístico previstos na lei 10.257, que propiciam ao gestor dos interesses coletivos, promover o desenvolvimento sustentado.
3 - COMENTÁRIO AO ESTATUTO DA CIDADE – Lei 10.257/2001
A lei 10.257/2001 conhecida como Estatuto da Cidade foi aprovada após 11 anos de tramitação. Tal lei tem por função a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que versam sobre política urbana. Vale ressaltar que, conforme a distribuição de competências apresentada na Carta Magna, cabe a União legislar sobre organização urbanística, daí a promulgação de uma lei federal para regulamentar a matéria.
Por sua vez, a comentada legislação trouxe um grande número de inovações, concedendo ao município instrumentos que viabilizem o controle e planejamento sobre o ambiente urbano.
Os objetivos principais da norma em foco são:
• Versar sobre formas sustentáveis de utilização do solo;
• Incorporar os valores democráticos na gestão de recursos e nos processos decisórios da cidade;
• Promover a reforma urbana;
Nesse sentido, muitos teóricos depositam no Estatuto da Cidade a esperança de controlar graves problemas urbanos de nosso dia-a-dia como a expansão horizontal ilimitada, com crescimento desordenado e formação de favelas, a invasão de áreas de proteção ambiental, escassez de recursos hídricos e serviços essenciais, além do aumento da criminalidade e da exclusão social.
3.1. VISÃO GERAL DA LEI 10.257/01
Primeiramente, cumpre destacar que o conceito introduzido pela lei em questão de "cidade sustentável" ascendeu após a Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos, realizada em Istambul (Turquia) no ano de 1996. A expressão representa a preocupação com o bem estar e saúde das imensas populações ocupantes dos grandes centros urbanos, a que transcrevemos:
Os assentamentos humanos sustentáveis dependem da criação de um entorno melhor para a saúde e o bem estar humanos, que melhore as condições de vida das pessoas e reduza as disparidades em sua qualidade de vida. A saúde da população depende pelo menos do controle dos fatores ambientais que prejudicam a saúde como das respostas clínicas às enfermidades. As crianças são particularmente vulneráveis a um meio urbano daninho e devem ser protegidas. As medidas preventivas são tão importantes como dispor de tratamento e atenção à saúde apropriados. Portanto, é essencial da um enfoque integrado à saúde no qual a prevenção e a atenção se situem no contexto da política ambiental e recebam apoio de sistemas eficazes de gestão e planos de ação que prevejam objetivos fixados em função das necessidades e capacidades
locais. (UN-Habitat – Programa Habitat, Parágrafo 128)
Verifica-se três grandes focos de incidência do legislador no que trata desse regramento urbanístico.
O primeiro deles, representa a preocupação com o uso adequado do solo. Nesse sentido, as previsões legais destinam-se a combater a especulação imobiliária por meio da aplicação do IPTU progressivo de acordo com a previsão do Plano Gestor sobre a área ou a Desapropriação com pagamento de Títulos da Dívida Pública.
Logo, se o proprietário de um determinado terreno não o utiliza ou o faz em parcela ínfima quanto ao seu potencial, arcará com o pagamento de percentual superior aos demais de IPTU. Essa disposição do artigo quinto recebeu severas críticas por parte de teóricos do direito, por representar a dissociação entre o conceito tradicional de propriedade e o potencial construtivo do terreno atribuído pela legislação urbana; inimaginável, ou melhor, inconcebível para grande parte dos doutrinadores da Escola Clássica.
Todavia, a Constituição ampara essa determinação ao estipular a função social da propriedade.
A especulação imobiliária alimenta a desigualdade na medida em que promove a exclusão territorial. Essa prática ocorre quando a existência de áreas vazias transforma-se num distanciamento das classes mais baixas do centro econômico e social da cidade, condenando essas famílias à ausência de condições básicas de urbanismo.
No mesmo liame, a má utilização do espaço conduz à expansão territorial desordenada, dificultando o fornecimento de serviços básicos como saneamento (Ilustrativamente, observa-se que a aplicação do dinheiro público em projetos de saneamento básico é o melhor investimento, sendo que cada real aplicado representa a economia de oito reais em saúde pública) e água potável. Some-se a isto a invasão em áreas com reservas e mananciais, risco tanto ao meio ambiente quanto à própria população, que sofrerá com desabamentos e enchentes.
Imperioso destacar a possibilidade que a lei concede de estabelecer zoneamento ambiental. O tradicional zoneamento refere-se tão somente às áreas destinadas a uso residencial, comercial ou industrial. Essa novidade é o reflexo da evolução constitucional brasileira no que tange aos direitos coletivos (dentre estes o meio ambiente saudável).
O zoneamento ambiental, instrumento previsto no artigo 4º do Estatuto da Cidade, anteriormente instituído pela lei 6.938/81, refere-se a uma representação cartográfica do terreno, indicando os locais mais adequados ao uso e ocupação do solo, visando garantir boa salubridade e segurança no ambiente urbano. Tal mecanismo, pouco utilizado nas metrópoles brasileiras, resguarda a população dos efeitos das intempéries, bem como permite a coexistência do ecossistema com a ocupação humana.
O ponto seguinte foi à democratização da gestão urbana permitindo à população acesso e voto sobre as diretrizes do planejamento urbano. Dessa forma o ordenamento jurídico aproxima-se dos conflitos e debates da população.
Os instrumentos instituídos para possibilitar a implementação deste tópico são: as audiências públicas, plebiscitos, referendos e o mais importante à implantação do Orçamento Participativo. Esse último permite a participação direta do povo na definição das diretrizes de gastos em obras públicas.
Ainda no que tange a participação popular, o Estatuto da Cidade prevê a criação de um Estudo do Impacto de Vizinhança. Este demanda a realização de uma análise de conseqüências da instalação de um empreendimento em determinada localidade ou da implementação de uma Operação Urbana (entenda-se por operação urbana, a transformação de uma área específica da cidade). Nesse caso, a população, por meio de representações civis, controlará o crescimento de seu bairro e manterá o bem estar e a tranqüilidade.
Por último, o terceiro conjunto de regras, versa sobre a regularização de áreas ocupadas. Entretanto, grande parte do texto foi vetada pelo Presidente da República.
Basicamente, o legislador buscava regulamentar as questões da usucapião, dando legitimidade à posse daqueles indivíduos que viviam em situação de irregularidade. Nesse sentido, criou-se a usucapião constitucional urbano e também o coletivo. Porém a parte que versava sobre a propriedade pertencente aos entes federativos (União, Estados e Municípios), acabou não prevalecendo no texto legal. Isto significa que os maiores problemas, que representam a ocupação de imóveis públicos, continuam sem serem reguladas por lei federal. Grandes cidades como o Rio de Janeiro, têm suas favelas assentadas sobre áreas de propriedade e proteção públicas.
3.2. INSTRUMENTOS DISPONIBILIZADOS AO ADMINISTRADOR PÚBLICO PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA REFORMA URBANA
Em seu capitulo segundo, o Estatuto das Cidades busca definir especificadamente os instrumentos que deverão ser utilizados pela política urbana a fim de que o objetivo maior do Estatuto seja cumprido, qual seja, o bem coletivo, segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental. Entre os instrumentos citados na Lei, em seu artigo 4º, estão: planos nacionais regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; planejamento municipal; institutos tributários e financeiros; institutos jurídicos e políticos; estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
Dentre estes instrumentos encontra-se o plano diretor, que tem como objetivo principal atender as necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social, e ao desenvolvimento das atividades econômicas. Este plano, que deve ser aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo inclusive obrigatória a inclusão de metas e diretrizes tratada pelo diploma urbanístico, como de execução nas leis orçamentárias do município.
Este plano deve apresentar um conteúdo mínimo, conforme o artigo 42 da lei, sendo necessária a delimitação das áreas urbanas que poderá se aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerada a existência de infra-estrutura e de demanda para a utilização. Disposições requeridas pelos artigos 25 (direito de preempção por parte de Poder Público), 28 (possibilidade de construção acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida do beneficiário), 29 (prever árias que em poderá haver alteração quanto ao uso do solo, também mediante contrapartida do beneficiário), 32 (área de aplicação de operações consorciadas) e 35 (possibilidade de se alienar o direito de construir quando o imóvel for considerado para fins de implementação de equipamentos urbanos e comunitários; preservação histórica, ambiental, paisagística, social e cultural; servir a programas de regulamentação fundiária). Bem como um sistema de acompanhamento e controle quanto a execução do que foi nele disposto.
Importante salientar que, havendo possibilidade de danos ambientais ao se aplicar as disposições mínimas do plano diretor, deverá ser formulado o estudo prévio de impacto ambiental.
O plano diretor, obrigatório às cidades com mais de 20 mil habitantes, é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo englobar o território do Município como um todo, bem como ser revisto pelo menos a cada 10 anos. A sua implementação e fiscalização deverá contar com a participação popular através de audiências públicas. Assim, uma cidade bem planejada poderá fazer uso de forma correta destes instrumentos de política urbana, sem distorções, o que favorecerá a implementação de um desenvolvimento urbano sustentado.
O plano Diretor deverá conceder publicidade ampla à população, tendo por requisito legal a determinação minuciosa da área a que visa amparar.
Quanto a questões ambientais, existem certas diretrizes gerais a serem observadas no momento da elaboração do plano diretor. São elas: garantir o direito ao saneamento ambiental. Realizar o planejamento quanto ao desenvolvimento da cidade, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas de modo a evitar e corrigir as distorções causadas pelo crescimento urbano desenfreado e seu efeito sobre o meio ambiente. Ordenar e controlar o uso do solo evitando-se a poluição e degradação ambiental. Adotar padrões de consumo e produção de bens e serviços levando em consideração a sustentabilidade ambiental do município. E, por fim, preservar, proteger e recuperar o meio ambiente natural e o construído, assim como o patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.
As bacias hidrografias e sub-hidrográficas, das quais o Município faz parte também deveram ser consideradas na elaboração do plano diretor. Na verdade o plano diretor e o plano da bacia hidrográfica devem se interagir e se completarem.
Além disto, o Estatuto das cidades traz algumas inovações que visam resguardar o interesse público ao regular o uso da propriedade urbana, que vai ao encontro do princípio da função social da propriedade do inciso XXIII do artigo 5º da Constituição Federal. Entre estas inovações está o chamado IPTU progressivo no tempo e também a usucapião especial de imóvel urbano.
Em relação ao IPTU progressivo no tempo, trata-se de um imposto cobrado sobre aqueles imóveis que não cumpram com a sua função social, desrespeitando o artigo 5º da Lei 10.257/01, bem como o seu § 5, ou seja, aqueles não edificados, subutilizados ou não utilizados, cujo alíquota será majorada pelo prazo de 05 anos consecutivos. Tal instituto denomina-se utilização compulsória.
O valor da alíquota a ser aplicado em cada ano deverá ser regulamentado por lei, e se durante cinco anos, o responsável não parcelar, edificar ou utilizar a propriedade predial, Município deverá manterá cobrança em seu valor máximo, até que a obrigação seja cumprida. Este dispositivo possui como objetivo principal, conforme já explicitado, o de cumprir com a função social da propriedade, função esta de caráter constitucional.
A Outorga Onerosa é outro instrumento interessante á disposição da Administração Pública. Nesses casos, esta última poderá conceder direito de construir superior ao coeficiente de aproveitamento básico (conseguido pela relação entre o tamanho da área e o percentual passível de edificação). A lei prevê contrapartida por parte do particular, mas não identifica especificamente o objeto desta.
Outra revolução, relacionada à reforma urbana refere-se ao instituto da Operação Urbana Consorciada. Este representa um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com o objetivo de alcançar melhorias sociais ou promover preservação ambiental em dado território. Enfatize-se o fato que a participação de entidades privadas é elemento essencial.
A partir do artigo 9º até o artigo 14 a lei trata da usucapião especial de imóvel urbano, já permitido no artigo 183 da Constituição Federal, para áreas urbanas. Terá direito à usucapião aquele que tiver como sua posse imóvel urbano de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas pelo interessado pelo prazo mínimo de cinco anos, desde que ali resida com sua família e não tenha outro imóvel urbano ou rural. A novidade que o Estatuto trás é a da usucapião no mesmo prazo e com idênticas condições, para áreas urbanas superiores a duzentos e cinqüenta metros quadrados, desde que ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, e não se possa identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. Esta nova modalidade é chamada de usucapião especial coletiva de imóvel urbano.
Esse capítulo prevê ainda o direito de preempção, bem definido pelos autores Roberto Braga e Pompeu Figueiredo de Carvalho:
O direito de preempção é um importante instrumento de gestão urbana posto à disposição do Poder Público local pelo Estatuto da Cidade. Seu principal objetivo é facilitar a aquisição de áreas para a realização de projetos de interesse público, inclusive a implantação de áreas de proteção ambiental e áreas verdes. Outro aspecto importante é contribuir para a preservação de prédios e áreas de interesse ambiental ou cultural, na medida em que o Poder Público passaria a tomar conhecimento, antecipadamente, da intenção dos proprietários particulares de tais imóveis, podendo antecipar-se à ação especulativa do mercado. Para tanto, é importante que o Plano Diretor discrimine as áreas de interesse social e ambiental no município como áreas passíveis do Direto de Preempção. É fundamental, também, para o sucesso de sua implementação, que o município possua um cadastro imobiliário atualizado e tecnicamente adequado, fato pouco freqüente nas cidades brasileiras. (CARVALHO; BRAGA, 2001)
Conclui-se que os institutos aplicados visam o bem estar social, na medida em que tentam afastar as conseqüências nefastas da ausência do planejamento prévio.
3.3. A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DOS INTERESSES MUNICIPAIS
O capítulo IV do Estatuto trata da gestão democrática das cidades, ou seja, da real participação popular no desenvolvimento urbanístico.
Com a promulgação da Lei que instituiu o Estatuto, a participação popular na definição das políticas públicas ganhou acentuada importância sendo que a gestão orçamentária participativa, visa a efetiva participação da coletividade municipal na elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei orçamentária anual.
O dispositivo legal considerou a participação popular tão importante que determinou que nenhum dos instrumentos normativos orçamentários (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária anual) poderá ser aprovado sem a prévia realização de debates, audiência e consulta pública. Esta participação popular tem caráter compulsório e não pode ser afastado pelo Poder Legislativo no momento da aprovação dos institutos.
O que se almeja, portanto, com esta participação é que o orçamento público seja um canal de viabilização de políticas públicas voltadas à satisfação dos interesses da coletividade, pois ela é consultada sobre em quais pontos deseja que seja o orçamento municipal aplicado. Essa forma de desenvolvimento da política orçamentária integra os planos de governo e lhes permite a execução de forma equilibrada e flexível, tendo em vista que aplicam, antes de aspectos contábeis e formalísticos, a consecução do desenvolvimento social, em seus diferentes espectros.
Apesar da indubitável busca do interesse público que se verifica com a inclusão da gestão democrática, o mestre em Direito Público Amarildo Lourenço Costa, em seu artigo publicado no site Jus Navegandi, entende que em alguns pontos esta participação possa gerar problemas. Citamos:
Contudo, não se deve olvidar que o processo de participação democrática na elaboração – e também na execução – orçamentária, não está imune a intercorrências que lhe podem afetar desde a efetividade até a própria legitimidade.
Dentre os possíveis entraves ao processo de democratização orçamentária na esfera municipal, propensos a diminuir sua importância e eficácia, merecem destaque a vinculação de receitas a determinadas despesas, por força constitucional, a tendência ao racionalismo estatal, a inexistência do orçamento impositivo e a falta de educação para a cidadania,(...)
(...) Das dotações consignadas na lei orçamentária, muitas são ali previstas por força de vinculações impostas pela própria Constituição Federal, que elege prioridades nos gastos públicos e impõe ao administrador a obrigação de fazer incluir no orçamento anual não apenas itens de despesas mas percentuais mínimos de aplicação, exigência que, ao mesmo tempo em que diminui, de modo sensível, a ação discricionária do administrador na eleição de prioridades, retira também das assembléias populares considerável parcela do poder de disposição sobre o orçamento, em sua totalidade. (...)
(...) A tendência ao chamado racionalismo estatal pode vir a representar um outro entrave à gestão orçamentária participativa.
Ao cuidar da questão da democracia contemporânea, Ferreira Filho ( 2001:32) afirma que o povo deve ser chamado a decidir na medida da conveniência e sobre questões que estejam à altura de sua compreensão e apreciação, segundo o nível de cultura política por ele atingida.
Se prevalecer esse modo de encarar a participação popular, esta diminuirá na medida em que se avultam, em diversidade e complexidade, os problemas e interesses coletivos, bem como os fatores, de ordem ética, política e social a influir nas decisões a serem tomadas.
O racionalismo objetivo do Estado, segundo Dallari ( 2001, p.172-173), se confirmado como futurível do Estado, implicará em formas autoritárias de governo, em que os processos de apuração da vontade serão mais técnicos, com a inevitável consequência de aumento da autoridade de quem, como órgão do Estado, fizer a aplicação desses processos.
A apuração da vontade popular por processos técnicos significa, efetivamente, que o critério para a tomada de decisão será eminentemente técnico, aqui colocado como antítese do critério político. Pode-se ainda dizer, com maior ênfase, que os critérios, por serem técnicos, pertencem à alçada dos profissionais com competência técnica, aos quais caberá defini-los.(...)
(...) Bobbio (2000, p. 29-52) ao abordar a questão do futuro da democracia, traz reflexões sobre o estado atual e contradições dos regimes democráticos. Reconhece que a onicracia, como governo de todos, é um ideal limite, mas que a democracia apresenta promessas não cumpridas, ou transformações, a saber :os sujeitos políticos mais relevantes na democracia deixaram de ser os indivíduos e passaram a ser sempre mais os grupos, grandes organizações, associações, sindicatos e partidos; o surgimento do mandato vinculado, em que o representante deve perseguir os interesses particulares do representado e não os interesses da nação; a persistência do poder oligárquico; a incapacidade de ocupar todos os espaços onde se exerce poder na tomada de decisões vinculatórias para o todo social; a não eliminação do poder invisível; e a não realização da educação para a cidadania.
Esta última " promessa não cumprida" pela democracia, pelas repercussões dela decorrentes, pode vir a significar, também, um entrave para a gestão orçamentária participativa, na medida em que o povo não instruído, não educado e não preparado para os embates democráticos e para a efetiva participação nas coisas da polis, pode vir a abster-se de tal participação, ou, caso participe, tornar-se alvo fácil para aqueles que deturpam a vontade popular. (COSTA, 2002)
Apesar de toda a possibilidade de entraves, a gestão participativa é ainda a forma que mais se aproxima da real efetivação do interesse público, pois, como dito, implica em consultar o titular desse interesse que é a coletividade.
3.4 DISPOSIÇÕES GERAIS DA LEI 10.257/01
Em seu Capítulo cinco, o Estatuto da Cidade traz as deposições gerais que regularam a matéria, sendo dada a cada Município a liberdade de ação dentro dos limites que são ali dispostos.
Uma consideração importante é aquela trazida no artigo 47, onde está determinado que a tributação do imóvel urbano, bem como as taxas e tarifas de serviços públicos, serão cobrados de forma discriminada tendo em vista o interesse social. Ou seja, busca-se com esta disposição a verificação da função social da propriedade segundo a determinação constitucional que pressupõe moradia digna para todos, inclusive permitindo que cada um contribua dentro de suas possibilidades.
Outro ponto a ser considerado dentro das disposições gerais é o dizer do inciso I, artigo 48. Para o mencionado inciso, com conjunto com o caput do artigo, as habitações que se constituírem através de projetos habitacionais terão seus contratos elevados à condição de escritura pública para todos os fins de Direito não sendo, portanto, aplicado do artigo 134 do antigo Código Civil de 1916 o qual foi revogado pelo atual Código sendo que o citado artigo possui correspondência com o artigo 108 CC/2002.Citamos:
Art. 108. Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País. (BRASIL,2006).
As demais disposições desta parte do Estatuto tão somente regulam: a maneira pela qual os Municípios introduzirão as normas por ele trazidas aos ordenamentos de cada cidade (artigos 49 e 50); as penalidades em caso de não aplicação de suas disposições (artigo 52); alterações e revogações legais que ocorreram em virtude de sua publicação (artigos 53 à 57) e a data para entrada em vigência (artigo 58).
4. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO, LEI 6.766 DE 19 DE DEZEMBRO DE 1979
Esta lei federal regula não apenas o parcelamento do solo nos Municípios, mas também em esfera estadual. Apesar de anterior a Constituição Federal, ela se manteve em vigência por respeitar a distribuição constitucional das competências, sendo que, como já anteriormente dito, cabe a união legislar sobre direito urbanístico.
Conforme os dispositivos legais existem duas formas de se promover o parcelamento urbano: através do loteamento ou do desmembramento. Sempre que houve necessidade de abertura de novas vias e logradouros públicos, ainda que seja uma única rua, haverá o fenômeno do loteamento. Caso contrário, será verificado o desmembramento.
Em qualquer dos casos devem ser respeitadas certas exigências quanto à execução do parcelamento. Essas exigências pretendem acentuar a qualidade de vida dos futuros moradores dessas áreas e respeitar as condições ambientais existentes nos locais. Não é permitido o parcelamento de solos sujeitos a qualquer tipo de inundação, tendo em vista o risco de desmoronamentos e de disseminação de doenças infecto contagiosas.
Também é proibido o parcelamento do solo em terrenos onde tenham sido aterrados materiais nocivos a saúde pública, sendo necessário o saneamento prévio.
Terrenos com declividade superior a 30%, também não poderão ser loteados, bem como os terrenos onde as condições geológicas desaconselham edificações.
No que diz respeito a áreas de preservação ecológica, convém citar Paulo Affonso Leme Machado, que diz:
Vedado está o parcelamento do solo em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. Este dispositivo não constava do projeto inicial proposto no Senado Federal. Possibilitou-se a preservação das condições ambientais e houve claro posicionamento legal forçando a correção da atividade poluidora. As áreas de preservação ecológica podem abranger as áreas chamadas de interesse especial (art.13,I) tais como “de proteção de mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, definidas por legislação estadual ou federal”. Entretanto as áreas de preservação ecológica não se reduzem às mencionadas. As florestas de preservação permanente, os parques nacionais, estaduais ou municipais, as reservas biológicas, as reservas de caça, as estações ecológicas e as áreas de proteção ambiental cujos objetivos transcendem os do art.13, I, da Lei 6.776/79 estão, também, abrangidos pela expressão “áreas de preservação ecológica”.
Ao que se percebe, o objetivo da lei foi regular o parcelamento do solo de modo a garantir uma melhor qualidade de vida aos seus ocupantes, antecipando as determinações constitucionais de 1988. A lei também impôs certos requisitos a serem cumpridos pelos loteadores e determinados pelo Poder Público na fixação das diretrizes para aprovação dos loteamentos. É o caso da exigência de infra-estrutura básica que se constitui dos equipamentos urbanos de escoamento de água pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário, do abastecimento de água potável, de energia elétrica pública e domiciliar e da existência de vias de circulação, pavimentadas ou não. Também é exigida a coleta e remoção de lixo domiciliar.
No que tange os equipamentos comunitários são, como é os de educação, cultura, saúde lazer e similares (também são equipamentos públicos), os loteamentos devem destinar locais específicos para a sua implementação. O planejamento, segundo a reforma legal (Lei 9.785/99), incluirão, obrigatoriamente, áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento das áreas públicas.
Segundo o artigo 17 da lei em comento:
Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador, sendo neste caso, observadas as exigências do artigo 23 desta lei.
Caberá ao Ministério Público, às associações ambientais e à própria comunidade defenderem judicialmente a efetivação das determinações da Lei de Parcelamento Urbano que não poderá ser negligenciada pelos Municípios quando na formulação do plano diretor previsto no Estatuto da cidade.
As duas legislações se complementam e devem ser respeitadas, possibilitando, assim, um crescimento urbano sustentável.
5. RELAÇÃO DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL E ASPECTOS SETORIAIS DO MEIO AMBIENTE
Sempre que aspectos setoriais do meio ambiente, ainda que de obrigação legislativa de outro ente federativo, influir na área municipal, este terá interesse local a ser respeitado, e poderá legislar sobre a matéria, respeitando as divisões de competência e autonomia, instituídas pela Constituição Federa.
No que diz respeito às águas, a qualidade e quantidade das águas de rios, riachos, lagos e represas, estão diretamente relacionadas à política ambiental adotada pelos Municípios valendo-se do interesse que possuem sobre os efluentes domésticos e industriais.
O uso de agrotóxicos também poderá ser restringido por legislação municipal, ainda que em contraposição a legislação federal e estadual, caso determinado agrotóxico não seja adequado para a cultura local. Também pode averiguar se os agrotóxicos aceitos em leis federais e estaduais observaram os requisitos das próprias legislações e formular cautelares contra sua utilização em seu território caso haja qualquer falha. As normas de zoneamento urbano devem prever locais onde serão produzidos, armazenados, distribuídos e utilizados esse tipo de produto, devido ao perigo que podem exercer.
Aos Municípios cabe zelar por suas áreas verdes e praças além, da proteção dos bens e valores culturais.
Quanto à fauna, deve o Município resguardar tanto à fauna natural quanto a protegida pelos zoológicos municipais. Segundo a Lei 5.197/67 a fauna silvestre, não domesticada, é de propriedade do Estado, aqui entendido como Poder Público. Com base em interesse local, poderá a legislação municipal, restringir caça que tenha sido autorizada por lei estadual ou federal. Os jardins zoológicos são instituídos através de registros que representam uma licença para seu funcionamento, são regulados pela Lei 7.173/83 a qual exige a assistência profissional permanente, tanto de biólogos quanto de médicos veterinários.
O Município tem o direito de legislar sobre a flora quando inerte o Estado e a União, restringindo-se ao interesse local. Segundo o Código Florestal, as florestas municipais respeitaram as determinações das leis sobre uso do solo adotadas pelos Municípios, aglomerações urbanas e regiões metropolitanas.
Quanto às atividades nucleares, os Municípios estão sujeitos as determinações do planejamento federal da política nuclear, mas pode recorrer judicialmente de ações que prejudiquem claramente seu território.
Nenhum Município é obrigado a suportar o lixo e os dejetos produzidos em áreas alheias ao seu território. Conforme a Convenção de Basiléia (1989), ratificada pelo Brasil, o lixo produzido em determinada localidade ali deverá permanecer. Caso algum Município aceite receber o lixo de outra localidade deverá ser realizado o estudo prévio de impacto ambiental, para averiguar a possibilidade. É de fundamental importância que os planejamentos municipais levem em consideração a produção e armazenagem dos dejetos.
Também deve a legislação municipal preocupar-se com a poluição sonora, observando as normas gerais produzidas pelos Estados ou pela união, caso elas existam. Deve haver preocupação, quanto ao zoneamento, no que diz respeito a localização de casas noturnas, aeroportos, estabelecimentos comerciais de instrumentos sonoros e indústrias que produzam grandes níveis de ruídos.
Por último, cabe ao Município a legislação de trânsito de interesse local, mais precisamente o transito urbano. Pode submeter os veículos a controle de poluição. Deve determinar as regras de tráfego, itinerários de transportes públicos urbanos e regulamentação das vias públicas, conforme os planejamentos quando ao parcelamento do solo e determinações do plano diretor.
5. REFERÊNCIAS
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Autor: Vinicius Martins de Castro Barbosa
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