A Contribuição Governamental ao Desenvolvimento Industrial - O Papel da Indústria na Economia Brasileira
A transformação industrial brasileira começou a partir da década de 50, partindo do modelo de substituição das importações. O nacionalismo da era Vargas foi substituído pelo desenvolvimento dos anos JK (governo Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961). O governo implantou uma política tarifária protecionista. Ampliou os serviços de infra-estrutura, como transportes e fornecimento de energia elétrica, atraindo grandes investimentos de capital estrangeiro. Com os investimentos externos estimulou a diversificação da economia nacional, aumentando a produção nacional de insumos, máquinas e equipamentos pesados para mecanização agrícola, fabricação de fertilizantes, frigoríficos, transporte ferroviário e construção naval. A industrialização consolida-se com a implantação da indústria de bens de consumo duráveis, sobretudo eletrodomésticos e veículos, com o efeito de multiplicar o número de fábricas de peças e componentes.
No início dos anos 60, o setor industrial supera a média dos demais setores da economia brasileira. CNI, 2000. O desenvolvimento acelera-se e diversifica-se no período do chamado "milagre econômico" (1968-1974). A disponibilidade externa de capital e a determinação dos governos militares de fazer o Brasil uma "potência emergente" viabilizam pesados investimentos em infra-estrutura, indústrias de base, de transformação, equipamentos (geradores, sistema de telefonia, máquinas, motores, turbinas), bens duráveis e na agroindústria de alimentos.
Nos anos 80, o gargalo que impedia o desenvolvimento industrial era a inflação que nos anos 90 resultou na criação de uma política de abertura e uso das importações como instrumento de política de combate à inflação.
Mas a abertura comercial sem condições de concorrência das remotas indústrias brasileiras com as indústrias internacionais dotadas de tecnologias avançadas que barateavam seus produtos trouxe ainda mais dificuldade para a economia do país.
A partir da criação do plano Real, a concepção sobre o papel e as funções das políticas macroeconômicas de curto prazo deixa de ser considerada como imposição da crise econômica, e as políticas de estabilização, desregulação e privatizações (políticas macroeconômicas) passaram a serem vistas como condições necessárias para o desenvolvimento econômico e industrial. Nesse contexto a política econômica passa a não reconhecer validade na política industrial e enfraquece a cooperação entre o setor público e privado (CASSIOLATO, 2001).
Para o autor, a abertura do país não foi acompanhada de políticas que permitissem criar condições de reestruturação, a política de abertura da economia, como foi conduzida, levou a uma substituição de importações "às avessas" e ainda cabe lembrar que poucos países procederam no sentido de promover liberalização comercial ampla e unilateral sem negociar o acesso a seu mercado interno, já o Brasil disponibilizou seu mercado sem nenhuma compensação (CASSIOLATO, 2001).
As indústrias locais passaram a substituir crescentemente os insumos, partes e componentes nacionais, por importados que estavam mais baratos, em função da taxa de câmbio sobre valorizada. A parcela de importados na composição da oferta nacional aumentou e em muitos casos eliminou a produção doméstica, levando a regressão de boa parte da indústria local.
A situação brasileira no final da década de noventa no contexto da globalização era de evidente fragilidade, em função da vulnerabilidade financeira persistente das firmas brasileiras resultantes de altos custos de capital e também devido a regressão significativa da base de financiamento de longo prazo da economia, o que atrasou a centralização do capital e perpetuou a estrutura industrial concentrada na propriedade familiar.
1. O Processo de Substituição de Importações
O desenvolvimento dos países do terceiro mundo passava necessariamente por um amplo programa de substituição de importações, esse processo leva ao aumento da produção interna de um país e a diminuição das suas importações.
Nos anos 90, com a crescente liberalização comercial, financeira e econômica, desmontou-se o antigo sistema de proteção e de incentivos. A política industrial tornou-se mais focalizada, e a ênfase passou a estar na criação de capacitação para produzir com eficiência, qualidade e produtividade, e na criação ou manutenção de um ambiente competitivo.
Desta forma, conclui-se que à medida que a economia evolui, a indústria passa a ocupar destaque para o desenvolvimento, tanto no que tange as mudanças estruturais, principalmente no nível de emprego, que se torna fundamental para a economia, quanto no que tange as mudanças conjunturais como a qualidade de vida das pessoas, até mesmo porque as políticas de desenvolvimento industrial devem trazer avanços econômicos e sociais. (CASSIOLATO, 2001).
2. Política Regional de Industrialização
A economia brasileira apresenta um quadro de desigualdades regionais, agravado recentemente com o fenômeno da globalização e a ausência de políticas que minimizassem as forças tradicionais de concentração do desenvolvimento. Como conseqüência, acirram-se as desigualdades sociais, aumentando a necessidade de que se organizem políticas capazes de minorar os efeitos negativos e reafirmar a coesão social e territorial do país e de suas regiões.
"Enquanto certas regiões assistem a um uso intenso dos recursos disponíveis, principalmente diante das maiores dotações de infra-estrutura e mão-de-obra qualificada, outras vêem seus potenciais de desenvolvimento sub-utilizados. Essa diferença resulta em um mosaico de situações distintas quanto à inclusão social. Os desequilíbrios observados, no entanto, são passíveis de alteração com a implementação de políticas de desenvolvimento regional".
(Ministério da Integração Nacional ? Programa de Gestão da Política de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial).
A implementação das políticas de desenvolvimento regional e o ordenamento territorial procura buscar a redução das desigualdades regionais e promove a ativação dos potenciais da rica diversidade econômica e social do território, o estado adota políticas que estimulam o desenvolvimento equilibrado de todo o país.
As relações entre os atores do desenvolvimento levam em consideração as instituições que permitem ações cooperativas capazes de enriquecer o tecido social de uma determinada região no sentido de alcançar objetivos comuns. Incluindo-se ai a conquista de bens públicos como educação, saúde e informação. Esse enriquecimento do tecido social é conhecido como capital social. Para o desenvolvimento de uma região devemos considerar um complexo e dinâmico conjunto de relações sócio-econômicas, políticas e culturais desenvolvidas historicamente.
Para Araújo (2000) nos anos noventa, as desigualdades regionais no Brasil foram intensificadas como resultado das ações públicas. Isso se processou a partir dos esforços no sentido de aumentar a competitividade das localidades menos dinâmicas do país.
A insuficiência de políticas de desenvolvimento local por parte do governo federal nos anos 90 incentivou os governos estaduais a desenvolverem suas políticas de atração de indústrias, tendo como principal ferramenta à concessão de incentivos fiscais, financeiros, locacionais entre outros, criando de certa forma um jogo de competição entre estados, o que levou os estados a entrarem em um clima de Guerra Fiscal. A fim de oferecerem as melhores condições de incentivos para a atração de investimentos industriais, que funcionaria como uma alavanca e seria impulsionada tanto para trás quanto para frente.
Esse tipo de política sem um planejamento criterioso pode ter uma relação custo benefício desproporcional, pois o que geralmente acontece é o desperdício de recursos públicos financiando industriais que não tem relação com a comunidade local.
Segundo Galvão (1998):
"O grande objetivo da política regional (no contexto recente) é o de criar, nas regiões, um ambiente favorável à atração de investimentos, desenvolver e fortalecer instituições que conduzam a um aumento de sua capacidade de transformação e de aceitação de inovações na sua base econômica e, sobretudo, que propiciem um maior grau de coesão interna e de integração espacial dentro da região. Ao governo é necessário um novo papel, de ordem muito mais qualificativa liderando e facilitando processos de mudanças, de criar de apoiar e fortalecer organismos engajados na promoção do crescimento econômico e social. E em uma época de recursos escassos buscando a eficiência nos resultados, comprometida com o crescimento e o bem-estar na sociedade". (p, 15 e 16).
O mapa brasileiro dos investimentos industriais e infra-estrutura explica grande parte desse subdesenvolvimento da região nordeste. A criação da Superintendência de Desenvolvimentos do Nordeste ? SUDENE ? que teve no economista Celso Furtado um dos idealizadores foi uma ferramenta para alavancar o desenvolvimento e combater as diferenças regionais.
Os incentivos criados pela SUDENE destinavam-se principalmente a descentralização industrial e substituição das importações brasileira como a política de fixação do homem na terra. (MOREIRA, 1979).
No campo político-social poder-se-ia dizer que o processo de industrialização baseou-se na incorporação das massas urbanas através de uma política de emprego e redistribuição de renda.
No nordeste, seu complexo econômico foi formado a partir dos impulsos de seu setor exportador baseado na cultura do açúcar, mas ao longo dos anos sua estrutura industrial foi sendo modificada e intensificou na década de 60 com a política de industrialização da SUDENE. A base da indústria nordestina era formada principalmente pelos setores de alimentos, têxtil, e química, juntos representavam 72,5% da indústria na região e para o Brasil esses setores representam apenas 41% da economia (IBGE). Essa polarização da indústria nordestina começou a ser modificada a partir da política de incentivos do governo federal, atraindo outros setores para a região, tais como: os setores de materiais elétricos, materiais de transporte, minerais, plásticos. Com a instalação de indústrias de variados portes e setores, surgiu a necessidade de qualificar a mão-de-obra.
A criação da Comissão do Vale São Francisco, hoje CODEVASF ? Companhia de Desenvolvimento do São Francisco foi fundamental para o desenvolvimento da região, tanto no setor agrário quanto no setor industrial, pois executou o projeto de aproveitamento hidrelétrico do Rio São Francisco. Criando alto potencial de fornecimento de energia elétrica com a criação de hidrelétricas ao longo do percurso natural do rio.
A SUDENE, que no campo teórico tinha como meta criar uma política de eliminação dos desequilíbrios econômicos, contribuindo também para aumentar o nível de renda da população.
Com a criação da SUDENE, houve uma facilitação na transferência de recursos públicos para a região nordeste estimulando o desenvolvimento de cadeias produtivas ainda não polarizadas na região sudeste, observando os recursos naturais e potencialidades do nordeste para o seu desenvolvimento.
O governo investia em infra-estrutura e incentivos para indústrias de base e estimulando a iniciativa privada na instalação de indústrias mecânicas fundamentais ao processo de desenvolvimento industrial. Criando um modelo de cooperação mútua com a região sudeste.
Um fator negativo em desfavor da industrialização nordestina é causado pela baixa demanda de consumo, provocada pela alta concentração de renda que exclui a grande massa do consumo principalmente de produtos mais sofisticados, o reduzido mercado consumidor não estimulava possíveis investidores, mas em contrapartida a barata e abundante mão-de-obra, juntamente com os incentivos públicos passou a atrair filial de médias e grandes empresas de outras regiões brasileiras que aqui instalavam uma base de produção e normalmente deixavam suas atividades mais sofisticadas no matriz.
A partir de 1964, um grupo técnico da SUDENE baseado no artigo 34 da lei 3.995/61 e no artigo 18 da lei 4.239/63 (ficou conhecido como 34/18) direcionou mais recursos e de forma mais criteriosa como por exemplo através de incentivos à importação de máquinas e equipamentos novos e sem similares de produção nacional, além de estimular as indústrias já implantadas ou em fase de implantação a utilizarem a matéria prima regional concedendo isenção total ou parcial no imposto de renda.
A SUDENE passou a priorizar investimentos em indústrias de base e em indústrias germinativas (bens duráveis, bens de capital, e bens de consumo), o governo passou também a definir a concessão de incentivos a partir do espaço geográfico, tendo mais estímulos públicos aqueles empreendimentos que se instalarem em áreas menos desenvolvidas.
A SUDENE realizou estudos que possibilitou identificar áreas pólos de crescimento em cada estado da região nordeste, estas áreas foram consideradas prioritárias na alocação de recursos, aproveitando as vantagens locacionais e os recursosnaturais do pólo de desenvolvimento.
Sisnando Leite (1983) acredita que a teoria dos pólos contribuía para uma melhor produtividade rural e do comércio, induzindo o desenvolvimento econômico local, qualificando a mão-de-obra e aumentando o nível de renda.
Mas as falhas no gerenciamento na aplicação dos recursos motivaram o fechamento da SUDENE em 2001 que em princípio, era uma alternativa para fazer frente às desvantagens competitivas do nordeste em relação ao centro-sul.
A SUDENE foi a política desenvolvimentista de maior importância criada pelo governo federal para o desenvolvimento da região nordeste e desta forma diminuir os graves problemas de desequilíbrios econômicos regionais.
Pode-se concluir que as ações do governo foram importantes no processo de desconcentração da indústria nacional e para isso no nordeste brasileiro, a SUDENE foi uma tentativa de promover o desenvolvimento regional criando políticas públicas de industrialização.
3. A Competição Inter territorial
Mudanças no cenário político econômico dão um novo rumo ao federalismo, o espírito desenvolvimentista do estado nacional levou os entes a crises de ordem interna e externa. O federalismo está diretamente relacionado a uma maior abertura do sistema tributário.
Segundo Sabóia (1999), o deficiente sistema tributário brasileiro deve ser modificado para se adequar a um novo ambiente econômico, pois o nosso sistema tributário interno impõe desvantagem competitiva ao setor produtivo nacional, prejudicando a eficiência econômica e desestimulando o investimento além de ser excessivamente complexa.
Diante do cenário de crise na estrutura fiscal financeira e da desordem nas finanças públicas durante toda a década de noventa a maioria dos estados brasileiros se reformularam.
Para Amaral (1995), com a reforma e um ajuste na estrutura fiscal cada unidade sub nacional obteve maior autonomia para decidir seu próprio modelo de desenvolvimento.
A descentralização fiscal no Brasil está relacionada especialmente a desigualdade econômica entre os seus estados. A atração por novos investidores nos anos 90, fez com que muitos estados brasileiros, inclusive Sergipe deflagrasse entre si uma acirrada disputa pela oferta de incentivos governamentais. Nesse novo processo de articulação de promoção ao desenvolvimento vem se transformando em uma verdadeira guerra fiscal, onde sua principal arma é a renúncia fiscal, principalmente no Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços ? ICMS, em favor dos investidores. A renúncia fiscal é estimulada tanto pela necessidade de os governos locais criarem novos postos de empregos, quanto pelo forte projeto de desconcentração industrial.
Amaral Filho (1995) acredita que é de suma importância da política de investimento em infra-estrutura a fim de criar aglomerações positivas nos setores produtivos. Dessa forma os entes federados estariam criando em seu território um "tipo ideal" de condições e estratégias a serem seguidas para se atingir o desenvolvimento equilibrado. AO autor ainda discorda da prática de atração de investimentos a partir da concessão de incentivos que devido à competição entre as unidades federativas torna-se descontrolada. O desenvolvimento de condições favoráveis com infra-estrutura, qualificação profissional, proximidade dos centros consumidores e fornecedores são aspectos favoráveis à formação de aglomerações de atividades mercantis.
Cada estado deve proceder às reformas e ajustes que implique mudanças no padrão de gestão pública e o aumento do grau de eficiência na utilização dos recursos públicos.
É necessário que além dos fatores atrativos seja criado um sistema produtivo e que as empresas que são atraídas para a região se coloquem como lideres incentivando outras indústrias para trás e para frente, desenvolvendo arranjos produtivos.
Para Moreira (1979),
" A competição indiscriminada por investimentos vem prejudicando as finanças estaduais bem como a provisão pública de bens e serviços, muitos deles importantes insumos do processo de produção. Além disso, a guerra fria conflitos da federação. No curto prazo, o estado que deflagra a guerra fiscal se beneficia. No longo prazo, a generalização do conflito faz com que os ganhos iniciais desapareçam. Os incentivos fiscais perdem seu poder de estímulo e transformam-se em meras renúncias de arrecadação. Em face da homogeneização potencial dos benefícios fiscais, no longo prazo as empresas passam a escolher sua localização somente em função das condições de mercado e de produção, que incluem a qualidade de infra-estrutura e dos serviços públicos oferecidos." (MOREIRA, 1979, pg 142).
O ICMS e outros benefícios concedidos e camuflados em forma de empréstimos subsidiados, no contexto geral são oferecidos por todos estados mas geralmente o que determina a escolha da localização são suas externalidades.
Esta competição desorganizada por investimentos privados leva os estados a provocarem uma "guerra fiscal", criando uma situação de conflito, o estado ganha, quando realmente existem ganhos, impõe na maioria dos casos uma perda a algum outro estado, visto que a guerra fiscal raramente é um jogo de soma positiva.
Os incentivos fiscais podem transformar-se em meras renúncias de arrecadação. Esse novo perfil favorece somente as grandes empresas e estas por sua vez têm possibilidades de optarem pelo local onde irão construir sua sede, em virtude das condições favoráveis oferecidas pelo mercado, esse processo para que de fato seja concretizado está por trás das negociações de nível de qualidade de infra-estrutura, qualificação de pessoal e nível dos serviços públicos. Então a guerra fiscal é eminentemente prejudicial, uma vez que reduz a receita tributária do estado.
O avanço tecnológico também contribui para que sejam criadas vocações em regiões escolhidas e, simultaneamente potencializados fatores naturais favoráveis, muitas vezes inadequadamente explorados.
As políticas de desenvolvimento regional são bastante atrativas, quando direcionadas aos empreendimentos produtivos adequados. Desse modo o acirramento entre os estados na atual conjuntura envolve um elevado custo para a sociedade, mas que de certa forma pode contribuir para o desenvolvimento econômico (CASSIOLATO, 2001).
Para Furtado (2006), à medida que os investimentos industriais se intensificam as economias se interligam. Então a decisão de instalação do empreendimento industrial depende diretamente da integração da região. A racionalização relativa à simultaneidade dos processos de integração regional e de abertura multilateral passa a ser concebida como um regionalismo aberto, onde o processo de integração deve ser compatível com a economia, sendo um passo positivo no sentido dessa abertura.
Em 1994 o advento do plano real e a estabilização da moeda contribuíram para a entrada de investimentos estrangeiros, levando os estados a aumentarem a concorrência entre si pelos investimentos.
"Além das condições naturais e de infra-estrutura os estados utilizavam os incentivos fiscais e/ou financeiros como instrumento de competição para a atuação de investimentos industriais, geralmente os investidores a fim de otimizar seus custos, estimulava o jogo competitivo entre estados." (PRADO, 1999).
Os empresários industriais normalmente não avaliam apenas os benefícios fiscais, mas todos os fatores que influenciam no desenvolvimento das atividades industriais tais como: proximidade com os mercados (fornecedor e consumidor), custos e qualificação de mão-de-obra, recursos naturais disponíveis, condições de infra-estrutura, níveis de desenvolvimentos científico e tecnológico local para o bom desenvolvimento das atividades industriais, criando-se a idéia que a atração de investimentos, não deve girar apenas em torno de incentivos fiscais, até mesmo, quanto maior a concessão de incentivos fiscais por parte do estado aos investidores, menor é a arrecadação fiscal do estado e menor sua possibilidade de desenvolver a infra-estrutura adequada.
E como geralmente os estados concedem benefícios fiscais idênticos, eles deixam de ser o fator decisório para a atração de investimentos.
Segundo Britto e Cassioloto, 2000:
"(...) os benefícios fiscais estaduais como a redução de alíquotas de ICMS, são as estruturas mais utilizadas pela grande maioria dos estados; nas concessões financeiras, verifica-se a ampla concessão de suporte à aquisição de ativos fixos, bem como a concessão de crédito para pagamento do ICMS e para a formação e/ou recomposição do capital de giro: na infra-estrutura física, destaca-se a venda ou concessão de lotes ou galpões industriais, no caso de suporte logístico-operacional, destaca-se a assistência técnica na elaboração de projetos e a simplificação do processo de registro de empresa." (BRITO E CASSIOLOTTO, 2000).
As ações políticas de incentivos fiscais necessitam de planejamento a fim de minimizar os prejuízos à sociedade. A análise da estrutura industrial do estado facilita a obtenção dos resultados, os estudos identifica as carências e as necessidades para o desenvolvimento industrial local, identificando as cadeias existentes entre os diversos setores produtivos, tornando possível mensurar adequadamente os efeitos dos investimentos a serem realizados.
Prado (1999) identifica alguns aspectos positivos gerados a partir de políticas de incentivos fiscais, como o aumento do emprego e a geração de renda, no entanto, a falta de planejamento e avaliação técnica dos custos e benefícios envolvidos no processo de atração de empresas leva a uma prejudicial concessão de benefícios, elevando os custos para o estado e acarretando em graves problemas em outros setores por exemplo educação e saúde.
O desenvolvimento de cadeias produtivas locais cria no estado as condições necessárias para oferecer as bases produtivas industriais, estimulando as indústrias a se fixarem e permanecerem no estado após o prazo de concessões ficais.
Então, concluiu-se que as políticas públicas de incentivo à industrialização são importantes, no entanto, devem ser acompanhadas de estudos e avaliações a fim de evitar que sejam gastos recursos públicos industriais que não criem condições de alavancar o desenvolvimento do estado.
Referências Bibliográficas
AMARAL FILHO, Jair do. A endogeneização do desenvolvimento econômico regional e local. IPEA ? Planejamento e políticas Públicas. Brasília, n. 23, junho 2001, p 261-286.
ARAÚJO, Tânia Bacelar de. Dinâmica regional brasileira nos noventa: rumo à desintegração competitiva?. In: CASTRO, Iná Elias de; MIRANDA, Mariana; e EGLER, Cláudio G., Orgs. Redescobrindo o Brasil. 500 anos depois ? 2. ed. ? Rio de Janeiro: Bertrand Brasil: FAPERJ, 2000.
CASSIOLATO, J. Eduardo ? O Futuro da Indústria, oportunidades e desafios a reflexão da Universidade. IEL, Brasília 2001.
GALVÃO, Olímpio J. Arroxelas. Por uma nova política de desenvolvimento regional: a experiência internacional e lições para o Brasil. Macau: III Congresso dos Economistas da língua Portuguesa, 1998.
SISNADO LEITE, Pedro ? Novo Enfoque do Desenvolvimento Econômico e as Teorias Convencionais. Ceará. Imprensa universitária 1983.
MOREIRA, Raimundo ? O Nordeste Brasileiro: uma política regional de industrialização, 1979. ed. Paz e Terra.
SABOIA, João. A Dinâmica de Descentralização Industrial no Brasil. Anpec, 1999.
SUDENE. Boletim conjuntural. http://www.suden.gov.br/economicos.
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. Programa de Gestão da Política de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial. http://www.integracao.gov.br/programas/desenvolvimentoregional.
PRADO JUNIOR, Caio. História e Desenvolvimento: A contribuição da historiografia para a teoria e prática do desenvolvimento brasileiro. 3. ed. ? São Paulo Brasiliense, 1999. 142 p.
FURTADO, Celso. Cadernos do desenvolvimento - Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento. Rio de Janeiro, dezembro de 2006, ano 1 nº 2.
Autor: Caroline Santos Prudente
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