ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO: Articulação de políticas e estratégias de gestão democrática ...
Alessandro Filgueiras da Silva
Tatiana Souto Maior de Oliveira
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo analisar o processo democrático do Orçamento Democrático Município de João Pessoa, mediante a participação dos diferentes segmentos da sociedade em sua elaboração. Para tanto, o referencial teórico expressa o entendimento desse objeto de estudo através dos pilares da pesquisa bibliográfica visando conceituar os principais elementos que envolvem a compreensão do objeto de estudo proposto. Resulta em um estudo contextualizado nos princípios constitucionais de gestão democrática a partir da compreensão de que o Orçamento Democrático se constitui como um amplo arcabouço de ações articuladas da gestão, assim como um projeto social que se concretiza no cotidiano da sociedade, na busca de sua melhoria e na promoção da formação do cidadão politicamente participativo. Portanto, avalia os resultados mediante resposta da sociedade na compreensão da sua função social.
Palavras-chave: Orçamento Democrático. Gestão Democrática. Política Pública. Projeto Social.
INTRODUÇÃO
O tema "Orçamento Democrático: Articulação de Políticas e estratégias de democrática pela promoção de participação efetiva da sociedade no processo decisório de práticas públicas" visa propor a partir da realidade vigente na gestão municipal de João Pessoa, compreender como se desenvolve o Orçamento Democrático, instrumento que se consolida como uma política pública com função social de caráter participativo e, portanto, capaz de promover transformações qualitativas na gestão pública no que diz respeito à relação entre a sociedade civil e o poder público.
Isso porque, o processo de implantação de uma política pública demanda de vários aspectos de enfrentamentos para a obtenção de resultados desejáveis dependendo para isso, a priori, do compromisso da administração pública, como também da sua organização e gerenciamento, mas também da mobilização da sociedade como um todo.
Assim sendo uma das principais características que se propõe como uma política pública e participativa é que o principio da igualdade deve ser visto como justiça social, não se confundindo com uniformidade, mas como garantia de identidade.
Mediante o exposto, a partir do subsidio das leis do Estatuto das Cidades e do Plano Diretor que rege os municípios com mais de 20.000 habitantes, que é a realidade de João Pessoa, este artigo tem o objetivo de analisar o "Orçamento Democrático" á luz da articulação de políticas e estratégias de gestão democrática com o propósito direcionado para a promoção da participação objetiva da sociedade. Esse aspecto, no entanto se consolida de extrema relevância para a compreensão de que, mesmo que historicamente nossa sociedade seja marcada pelo centralismo de decisões administrativas, a articulação do Plano Diretor e o Orçamento Municipal, integrados na ação do governo, contribui para aperfeiçoar a administração pública. Pois, a partir da participação da sociedade, do Plano Diretor e do Estatuto das Cidades, as ações municipais passam a se estruturar em pilares pautados no planejamento urbano mediante os princípios da função social, ou seja, o bem estar social.
Dessa forma o referencial teórico expressa, o entendimento acerca do objeto estudado, permeado de concepções de autores que abordam o tema, visando conceituar os principais elementos como: Orçamento Democrático Participativo, Participação Popular, entre outros.
1 PROCESSO DE URBANIZAÇÃO BRASILEIRA
De acordo com o Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001), o processo de urbanização no Brasil teve seu inicio nos anos 50 com a industrialização brasileira, ocasionando um grande êxodo rural no país, ou seja, a migração da população do campo para as cidades e que teve seu ápice na década de 70. O processo de industrialização contribuiu para o descontrole do crescimento das cidades como, por exemplo, São Paulo, que na década de 70 assumiu a posição de principal pólo de atração de pessoas em busca de emprego. Hoje mais de 80% da população brasileira é considerada urbana, em um universo de 5.564 municípios brasileiros apenas 60% tem mais de 100.000 habitantes. Nos anos 80 com o avanço das políticas urbanas surge o advento do reconhecimento do direito a moradia e com isso a cidade foi o incremento da participação do cidadão como interlocutor das políticas urbanas. Mas, a proposta de um ordenamento territorial com projetos de desenvolvimento para o país, não conquistou espaço no crescimento econômico nos municípios, o imediatismo fez com que questões estruturais fossem esquecidas, fazendo da gestão municipal a executora e reprodutora de modelos urbanísticos do período do autoritarismo. Mas, com isso foi possível observar um amadurecimento em torno da política urbana no processo de redemocratização do país através do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que na metade da década de 80 esse movimento impulsionou um marco regulatório para a criação de uma política urbana.
A partir deste conglomerado de forças políticas a sociedade previamente se mobilizou para a Constituição de 1988, quando com êxito inseriu no texto Constitucional um viés marcado pelos direitos humanos e cidadania, sobretudo na área da política urbana, resultando na inclusão do capitulo de política urbana nos Artigos 182 e 183, neles contendo propostas para viabilizar instrumentos urbanísticos de controle do uso e ocupação do solo.
Com sua aprovação em 1988 na Constituição Federal, a luta pelos instrumentos de regulação urbanísticos e políticas urbanas continuou, mas só em 1990 surge o Projeto de Lei 5.788/90 que trata do Estatuto das Cidades, que tramitou por mais de uma década no congresso nacional sendo bastante discutido, e por fim no ano de 2001 foi aprovado como a Lei 10.257 de 10 de Julho de 2001, norteando as diretrizes e os instrumentos de cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana, do direito a cidade e da gestão democrática das cidades.
2 OS PILARES DA DEMOCRACIA
O processo de construção da democracia, segundo Dagnino (2004), tem suas raízes na existência de uma confluência perversa entre dois processos distintos, ou seja, um processo de alargamento da democracia, que se expressa na criação de espaços públicos e o outro na crescente participação da sociedade civil nos processos de discussões e na tomada de decisões relacionada com as questões de políticas públicas.
Em outras palavras, de acordo com Dagnino (2004) é possível entender o cenário e a natureza dessa confluência se lembrar que os anos noventa no Brasil foram caracterizados por uma inflexão nas relações entre o Estado e os setores da sociedade civil comprometidos com o projeto participativo democratizante, onde estes últimos substituíram o confronto aberto da década anterior (80), por uma aposta na possibilidade de uma atração conjunta com o Estado, a então chamada ?Inserção Institucional?.
Nesse sentido, os conceitos que vincularam a noção de sociedade civil, participação e cidadania mantêm entre si uma estreita relação constituindo-se, por conseguinte elementos centrais e privilegiados na disputa política que se trava ao redor do desenho democrático da sociedade brasileira, os quais são marcos importantes que devem ser abordados no percurso desse estudo.
E, não menos importante, são as implicações da sociedade civil para uma dimensão fundamental, intimamente ligado a idéia de participação e a constituição de espaços públicos, que é a representação/representatividade da sociedade civil. Desse modo, afirma Tomazi:
O processo pelo qual os indivíduos passam de uma situação passiva frente a determinada realidade para uma situação ativa, reivindicativa e conducente a atuação coletiva, envolve múltiplos estágios que nem sempre finalizam um movimento social: Dessa forma é importante considerar, de um lado, as condições que caracterizam essa situação de disponibilidade a ação ? definida como mobilização- para em seguida abordar, de outro lado, as características organizacional desse processo (TOMAZI,2000, p.229).
Mediante o exposto, o marco formal desse processo foi a Constituição Federal de 1988 , que consagrou o principio da participação da sociedade civil.
Assim, deve-se entender que no contexto, mediado pelo confronto e o antagonismo de relação entre o Estado e a sociedade civil nas décadas anteriormente citadas, esta cedeu lugar a possibilidade de uma ação conjunta para o aprofundamento democrático no país. Isso porque, o principio de participação da sociedade se tornou central nas criações de espaços públicos juntamente compartilhados com o poder do Estado e desses espaços implantados temos: Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e Orçamentos Participativos , os que mais se configuram de efetiva participação popular.
3 GESTÃO DEMOCRÁTICA
Gestão é uma palavra de origem européia que no nosso português significa administrar ou gerenciar, que é orientar pessoas com um fim especifico de atingir objetivos comuns a todos na busca da perfeição entre a estrutura associada aos recursos e as pessoas. A gestão democrática se apresenta como um instrumento que exige definição de alguns conceitos, como por exemplo: Autonomia, democratização, descentralização, participação, etc., que de forma sucinta se constituem como um amplo arcabouço de ações articuladas à lógica da gestão, ou seja, são princípios norteadores a cerca da tomada de decisões em todos os âmbitos da sociedade civil e da administração pública.
Então, ao se compreender que a gestão democrática não se constitui um fim em si mesma, mas em um importante instrumento de superação, esta por sua vez, tem o papel de contribuir para o alcance de uma sociedade consolidada sob os pilares da justiça social, de igualdade e da democracia. Dessa forma, a gestão democrática deve se apresentar a sociedade enquanto uma cultura baseada na forma democrática de ser.
Nessa perspectiva, ela nos remete á um projeto social amplo, que se concretiza no cotidiano de sociedade, na busca por uma justiça social como fator de melhoria em toda sua estrutura seja econômica, política, social e ou cultural. Constitui-se, portanto como um conjunto de ações que viabilizam/promove a formação de cidadania e a transformação social.
Em detrimento dessa compreensão a gestão das cidades é uma das atividades do poder público, da qual se exige eficácia para consolidar diversos aspectos como o social, o ambiental, o cultural, o político e o econômico, e dessa forma consegui gerir adequadamente a realidade do município.
No entanto, é necessário que o gestor planeje um conjunto de objetivos relevantes para o município, elencando com seriedade e comprometimento as ações voltadas para a saúde, mobilidade, infra-estrutura, geração de emprego e renda, educação, desenvolvimento sustentável e meio ambiente.
Assim, mediante essa nova realidade de gestão, é de extrema relevância para as cidades que a participação da sociedade no processo de gestão seja participativa, sendo então preciso a presença e o apoio da sociedade nas tomadas de decisões. Já que, é na participação que debatemos e questionamos os anseios e necessidades coletivas e com isso o cidadão assume o papel de co-gestor, atuando ativa e diretamente na administração da cidade, se confundindo como o agente fiscalizador desse processo.
Essa é a nova tendência de gestão das cidades, um processo democrático que cria um planejamento participativo com a cooperação da sociedade , assim como está previsto no Estatuto das Cidades, em seu Art. 2° que diz que "A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,..." (Brasil, 2001.p.1). Como também no artigo 43, em seu inciso II do mesmo estatuto, que "indica as audiências públicas na gestão democrática, no qual o cidadão deixa de ser um meio expectador e passa a cooperar com sua participação de forma mais ativa e efetiva na administração pública". (Brasil, 2001.p.18).
4 PROCESSO DE URBANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE JOÃO PESSOA
O processo de urbanização é estudado e compreendido a luz do advento da expansão territorial, ou seja, o crescimento das cidades e mediante esse crescimento, surge a necessidade do ordenamento.
Foi então, diante dessa realidade que o município de João Pessoa com base na lei orgânica e na Constituição Federal em seu Art. 182 cria o Plano Diretor da cidade, Lei n° 3 de Dezembro de 1992. Lei esta, que contempla vários instrumentos para o ordenamento da cidade e também a participação popular, ou seja, a gestão integrada e participativa da população para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.
A partir de então, foi criado o Conselho de Desenvolvimento Urbano a (CDUR), que é o marco regulatório para criação dos instrumentos democráticos da política participativa no município, como por exemplo: Outorga Onerosa, Imposto Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, Zonas Especiais de Interesses Sociais (ZEIS), entre outros. Instrumentos esses que foram criados, mas que só foram implantados de acordo com a conveniência da gestão vigente. Assim, de 1992 até 2001 não houve mudanças significativas no plano diretor do município de João Pessoa. Então, só após ser sancionada a Lei 10.257 do Estatuto das Cidades em 2001, a qual institui que as cidades com mais de 20.000 habitantes estavam obrigadas a criar o seu Plano Diretor e as que já possuíam seu plano, teriam que fazer sua revisão, foi que surgiu a preocupação nos administradores públicos em realizar a revisão obrigatória dos planos diretores no município.
Mas, mesmo assim, o município de João Pessoa só começou a realizar a revisão obrigatória desse instrumento no ano de 2005, quando foram colocados em prática os que já estavam previstos, melhorando significativamente o ordenamento da cidade, através de uma melhor distribuição nas construções verticais, devido ao adensamento que essas construções provocavam, direcionando-se para os setores que cobravam o menor valor da Outorga Onerosa. Nesse sentido, a partir da revisão, surge uma observação, por parte da gestão municipal, em relação ao novo cenário que se desenhava, ou seja, percebeu-se que estavam utilizando em vários municípios um instrumento já contemplado no Estatuto das Cidades que era o Orçamento Democrático (OD). Começa então, nascer a idéia de se criar o Orçamento Democrático do município de João Pessoa.
O marco inicial se deu com a criação da Secretaria de Transparência Pública, orientando-se pala Lei de Responsabilidade Fiscal, com fim de avaliar, discutir e opinar nas decisões do município, para assim, em 2005 editar a lei municipal de n° 10.429 da Estruturação e Coordenação de Orçamento Democrático. Esse instrumento passa a ser visto como um elemento capaz de favorecer a efetiva participação popular na gestão municipal, ou seja, um mecanismo de promoção e informação sobre as principais prioridades e demandas da população. Completando o propósito de mudanças da mentalidade de práticas políticas através de uma democracia participativa transparente, envolvida na prestação de contas e combate a corrupção, estimulando a mobilização e a organização social para fortalecer a sociedade na efetiva fiscalização dos atos da gestão pública.
Diante dessa compreensão, baseando-se em Fung e Wright a característica principal do OD é o desenho institucional, que é capaz de pré-determinar a capacidade das atitudes dos atores sociais. Estabelece uma comparação do OD com outras formas de participação em países como Estados Unidos e Índia, destacando características comuns a este desenho, denominando-os de governo participativo com transferência do poder para as bases e assim afirma que:
Eles são participativos na forma como incorporam o compromisso e a capacidade das pessoas comuns, deliberativos porque instituem um processo racional de tomada de decisões e é uma forma de aumento do poder das bases na forma como eles ligam ação e discussão? Avritzer (2003, apud, Fung e Wright 2002, p.8).
Dessa forma, o desenho institucional do município de João Pessoa não se distancia muito do modelo citado por Fung e Wright, já que, mesmo diante da criação do regimento geral do OD de João Pessoa em 2005 e revisado em 2010, esse instrumento se desenha institucionalmente na alusão de que a originalidade das tomadas de decisões está partindo da sociedade, porém, analisando de forma substancial o Regimento Geral do Orçamento Democrático do município, percebe-se que esse está se delineando sob os fundamentos que verticalizam o poder de decisão.
Pois, segundo Prefeitura Municipal de João Pessoa (2010), o Orçamento Democrático é um instrumento de participação direta dos cidadãos (as) no processo de elaboração, implementação, e fiscalização da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), da Lei Orçamentária Anual (LOA), do Plano Plurianual (PPA), das obras, serviços e ações do Município de João Pessoa. Esse instrumento tem como princípios básicos: o fortalecimento do Poder Local; o empoderamento da sociedade, através da sua participação na gestão pública municipal e o estabelecimento do controle social, através de mecanismos de prestação de contas e de transparência das políticas públicas. Para tanto, tem como finalidade: instituir a Democracia Participativa na Gestão das Políticas Públicas do Município de João Pessoa, através da criação de espaços públicos não-estatais de articulação de interesses; contribuir para a formulação do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA); contribuir para a formulação do Plano de Investimento Setorial e fiscalizar as obras, serviços e ações da Prefeitura Municipal de João Pessoa.
Assim, a criação do Regimento Geral do OD disposto em 04 Capítulos e 21 Artigos, disponibilizado para consulta a sociedade por meio eletrônico ou na Secretaria de Transparência Pública, o poder público possibilita a população ter vez e voz, discutindo, opinando e fiscalizando as decisões tomadas nas audiências públicas do OD nos bairros ou comunidade do município de João Pessoa. Com isso, o conjunto da sociedade contribui de forma participativa na elaboração do Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e na Lei de Orçamentária Anual (LOA), mediante a responsabilidade e comprometimento com o processo decisório das ações e transformação da cidade.
O OD faz um mapeamento do município em regiões orçamentárias, visando viabilizar a participação popular das comunidades através de reuniões para o planejamento das decisões em audiências públicas. Nessas reuniões são distribuídos os formulários com as demandas pré-determinadas das prioridades da comunidade e ao final de cada reunião são apresentadas as demandas escolhidas por cada comunidade, para assim serem pontuadas essas prioridades em ordem crescente no processo. Após todas as reuniões serem percorridas no município as prioridades são levadas para a comissão do OD que gera um relatório e envia para a câmara municipal votar e publicar e dessa forma, orientando o poder executivo para que no ano seguinte execute as solicitações da sociedade, otimizando os recursos arrecadados pelo o erário público.
Dessa forma, o desenho institucional traçado pelo município de João Pessoa, revela em seus capítulos as determinações e as condições em que conselheiros e delegados podem candidatar-se aos cargos, assim como as suas atribuições no processo e envolvimento com o OD, configurando a existência de uma transferência do poder de decisão de cima para baixo, ou seja, existe uma hierarquização, ou melhor, entendendo, uma verticalização em relação à necessidade de prioridades das ações. É uma pirâmide onde as ações são executadas a partir da decisão do poder legislativo e executivo do município.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Orçamento Democrático (OD) é um instrumento que está contemplado no Estatuto das Cidades, com a finalidade de se configurar como uma ferramenta de aproximação da sociedade civil com a gestão pública. Para os municípios brasileiros, o OD contribui como elemento capaz de analisar juntamente com a gestão e a sociedade civil as decisões em todos os setores. Dessa forma, favorece uma de forma decisória no que tange os investimentos e ações dentro da realidade de cada bairro ou comunidade, em linhas gerais, o OD contribui para que a margem de erro na aplicação dos recursos em uma administração pública seja a menor possível e assim caracterizar de forma democrática as decisões a serem tomadas.
Entretanto, os gestores, não diferente da história e da realidade política partidária, usam o OD como ferramenta democrática sim, mas de forma que a sociedade civil participa, mas não decide, ou seja, o poder de decisão fica nos gabinetes dos vereadores e do prefeito, se tornando moeda para ser trocado por vantagens ou benesses, com o intuito de fortalecer o mandato e assim caracterizando-se como uma nova/velha forma de se fazer política partidária, marcando a gestão com sua pessoalidade.
Com tudo, existem avanços significativos, como por exemplo, uma participação maior nas tomadas de decisões fiscalizando e cobrando do poder público a aplicação dos recursos para a melhoria da sociedade, já que tem o direito de dialogar com o poder público podendo influenciar nas decisões orçamentárias. Porém, a sociedade precisa entender o papel fundamental que ela exerce na construção desse processo democrático e nas decisões do nosso município de uma forma geral. De fato, o OD é uma ferramenta bastante eficaz na sua essência, mas se fosse colocado em prática de forma eficaz e eficiente, para assim os municípios e Estados, do nosso País, melhorem de forma significativa seus índices de aplicação dos recursos em projetos estruturantes, os quais possibilitariam uma melhor qualidade de vida para cada comunidade, através da apropriação do poder de decidir de forma acertada os investimentos dos recursos recolhidos pelo poder público.
O OD é de fato essencial na gestão pública, faltando apenas à nossa sociedade civil a conscientização em cobrar a implantação de fato e de direito de todas as ferramentas que esse instrumento oferece e assim melhorar a aplicação dos recursos arrecadados pelo poder público, promovendo um grande salto na vida das comunidades de uma forma geral de nosso município.
Desse modo, para que a participação dos diferentes segmentos sociais, os conselhos e órgãos colegiados de deliberação coletiva que forma o contexto social do município de João Pessoa, articulado a participação democrática nas decisões das ações atuem de forma decisória nesse processo, é necessário que estes se caracterizem como os agentes capazes de vincular a representação social ao modelo de gestão democrática. Com isso, a ampliação da participação da sociedade civil é de fundamental importância para que esse instrumento democrático se consolide e se efetive.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. ESTATUTO DAS CIDADES. LEI Nº 10.257, de 10 de julho de 2001.
DAGNINO, Evelina. ¿Sociedade civil, participação e cidadania: de que estamos falando? Caracas: FACES, Universidade Central de Venezuela, 2004. pp.95-110
PINHEIRO, Otilie Macedo, [et al]. Acesso à terra urbanizada: implementação de planos diretores e regularização fundiária plena. Florianópolis: UFSC; Brasília: Ministério das Cidades, 2008. 366 p.
Prefeitura Municipal de João Pessoa. Secretaria da Transparência Pública. Coordenadoria do Orçamento Democrático: Regimento Geral do Orçamento Democrático de João Pessoa. João Pessoa: 2010
TOMAZI, Nelson Dacio. Iniciação à Sociologia. São Paulo: Atual, 2000.
Autor: Alessandro Filgueiras Da Silva
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