CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PARA SAÚDE: UM DIREITO DA SOCIEDADE




CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PARA SAÚDE: UM DIREITO DA SOCIEDADE






Anna Vileide Ramos Rodrigues*







RESUMO

Este trabalho versa sobre a criação do imposto para custeio da Saúde, qual seja, a Contribuição Social para Saúde. Expõe sua origem, aspectos gerais, importância para os municípios, discussões quanto à constitucionalidade; salientando sua importância para regulamentação da Emenda Constitucional 29 e desenvolvimento da Saúde.
PALAVRAS-CHAVES: Contribuição Social para a Saúde, Emenda Constitucional 29, Constitucionalidade

ABSTRACT

This work focuses on the creation of a tax to finance the health care, called the "Social Contribution for Health". Exposes its origin, general aspects, its relevance for the municipalities, discuss its constitutionality and highlight its importance for the regulation of Constitutional Amendment 29 and for the development of Health.
KEYWORDS: Social contribution to health, Constitutional Amendment 29, Constitutionality

1 INTRODUÇÃO

A saúde é direito de todos e dever do Estado (art. 196 da CRFB/88), ou seja, qualquer pessoa tem o direito de receber atendimento na rede pública de saúde.
Ações e serviços públicos de saúde serão financiados pelos recursos do orçamento da Seguridade Social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, segundo a Emenda Constitucional 29/2000, com recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre suas arrecadações tributárias, além de parcela dos valores obtidos a partir de repasses da União, dos Estados e dos Fundos de Participação de Estados e Municípios. Os percentuais mínimos serão fixados em lei complementar (art. 198, §2º CRFB/88).
Nesse sentido, é imperiosa a regulamentação da Emenda Constitucional 29 que prevê a criação da Contribuição Social para Saúde devido sua importância para ampliação e melhoramento da rede pública de saúde.

2 ORIGEM

Em 1996 foi criada a Contribuição Provisória sobre Movimentação financeira ? CPMF ? com o escopo de arrecadar recursos para saúde. Sua origem, entretanto, vem desde 1993 com o chamado Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira ? IPMF.
O IPMF teve sua origem na Emenda de nº 3/93, com uma alíquota de 0,25% para aumentar a arrecadação do Estado face à crise que se encontrava o país, e como o próprio nome sugere teve seu fim no em 31 de dezembro de 1994.
Dois anos depois o tributo ressurgiu sobre a nomenclatura de CPMF, que incidia sobre todas as movimentações bancárias, exceto negociação de ações na Bolsa, saques de aposentadorias, seguro-desemprego, salários e transferências entre contas-correntes de mesma titularidade. E em 1997 entrou em vigor com alíquota inicial fixada em 0,20%, para financiar ações e serviços de saúde por meio do Fundo Nacional de Saúde, e o prazo de extinção determinado para o ano de 1999.
Em junho de 1999, entretanto, a CPMF foi prorrogada para vigorar até 2002, com majoração na alíquota de 0,38% para custeio da Previdência Social. Em 2001 a alíquota caiu para 0,30%, mas no mesmo ano foi fixada novamente em 0,38%, agora, com um percentual de 0,08% destinado ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, 0,10% para Previdência Social e 0,20% ao Fundo Nacional de Saúde. No ano de 2002 a CPMF foi novamente prorrogada, e o mesmo ocorreu em 2004 até dezembro de 2007.
A Receita Federal também usava o imposto para o cruzamento de informações bancárias com as declarações de Imposto de Renda dos contribuintes. Assim, caso um contribuinte tenha declarado ser isento do IR e, ao mesmo tempo, movimentado milhões em sua conta bancária ? que é possível saber de acordo com o valor de CPMF paga ?, sua declaração corre o risco de ser questionada pela Receita Federal, caindo na chamada "malha fina". Deste modo, a CPMF permitiu testar a eficácia de um imposto sobre movimentação financeira. O teste comprovou tratar-se de um tributo eficiente, com enorme potencial arrecadador, e absolutamente justo, pois elimina a sonegação. Era assim um imposto eficiente, barato e simples.
Após 11 anos em vigor a CPMF teve seu fim na madrugada de 13/12/2007 o que resultou em um déficit aos cofres do Estado estimado em 40 bilhões de reais.
A crítica mais incisiva em torno da CPMF não era por ser mais um tributo em si, mas sim pela perda de sua essência, uma vez que, sua alíquota era sempre progressiva tal qual a vigência, que de imposto provisório tornou-se permanente. Tudo isso somada à forma de incidência, com "efeito cascata" e precipuamente a destinação, que em princípio era para financiar a saúde e mais tarde foi desviada para outros setores através da Desvinculação das Receitas da União ? DRU, mecanismo que permite à União a manipulação de 20% dos recursos oriundos de impostos com outras áreas.
A CPMF, que deveria ser um recurso a mais, passou a ser substitutivo. Passou a substituir os recursos que foram retirados da Saúde. O problema todo foi esse. O orçamento deveria crescer. Mas isso não aconteceu, porque reduziram os recursos na outra ponta, pelo orçamento.

3 ASPECTOS GERAIS DA CSS

O texto original de criação da Contribuição Social para Saúde ? CSS ? é o Projeto de Lei Complementar 306/08 que regulamenta a Emenda Constitucional 29 estabelecendo os valores mínimos a serem aplicados na área da Saúde pela União, Estados e Municípios.
Os recursos da CSS não incidem sobre pensões, aposentadorias e salários até a faixa de R$ 3.080,00. A contribuição também não incide em transações referentes a contas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nem nas contas de suas autarquias e fundações.
Estão isentos, ainda, da cobrança da CSS saques do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), PIS/Pasep e seguro-desemprego, bem como a movimentação financeira ou transmissão de valores e de créditos das entidades beneficentes de assistência social. Lançamentos de débitos nas contas correntes de depósito cujos titulares participem de missões diplomáticas e organismos internacionais também não sofrerão cobrança.
O texto aprovado dispõe ainda sobre a regra atual seguida pela União para destinar recursos à área de Saúde: em vez dos 10% da receita corrente bruta que estavam fixados no projeto do Senado, o governo federal aplicará o valor empenhado no ano anterior, acrescido da variação do Produto Interno Bruto (PIB), além do adicional obtido com a arrecadação da CSS.
A alíquota da CSS, de acordo com o texto aprovado, fica reduzida a zero em transações financeiras relacionadas em 14 itens, entre os quais estão: lançamentos a débito em contas de depósito de poupança, depósito judicial e depósito em consignação de pagamento relativo a depósito judicial ou em estabelecimento bancário da coisa devida; lançamentos em contas correntes de depósito das sociedades corretoras de títulos, valores mobiliários e câmbio, sociedades de arrendamento mercantil (leasing), cooperativas de crédito e serviços de liquidação, compensação e custódia vinculados às bolsas de valores.
Outras transações cuja alíquota da CSS fica reduzida a zero são: lançamentos feitos pelos bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas; pagamentos de cheques feitos por instituições financeiras cujos valores não tenham sido creditados em nome do beneficiário nas contas correntes de depósito, empréstimo, depósito de poupança e depósito judicial; e lançamentos relativos aos ajustes diários exigidos em mercados organizados de liquidação futura.
Por todas essas delimitações é certo que a CSS está erguida sob um dos principais princípios do Direito Tributário qual seja a Capacidade Contributiva, já que cada pessoa paga de acordo com o montante que movimenta e na proporção da sua respectiva capacidade de pagar.
E no mesmo caminho atende à Teoria do Sacrifício, porque quem movimenta mais dinheiro, paga mais impostos e por isso com o mesmo sacrifício dos que movimentam menos e pagam impostos menores. Atende, ainda, a Teoria da Solidariedade já que a carga tributária recai sobre os mais ricos, aliviando-se a incidência sobre os mais pobres e dela dispensando os que estão abaixo do nível estipulado descrito acima.

4 IMPORTÂNCIA DA CSS PARA OS MUNCÍPIOS
A Contribuição Social para Saúde seria criada nos mesmos moldes da CPMF, tentando corrigir suas distorções vinculando sua arrecadação exclusivamente para financiamento da saúde, de forma permanente e com a alíquota em 0,10%.
Na verdade criação da CSS vem viabilizar a regulamentação da Emenda 29 que tramita na Câmara e no Senado Federal há cerca de seis anos. O trabalho feito pela aprovação desse substituto também é chamado de Regulamentação da Emenda 29, uma vez que prevê a edição de uma Lei Complementar que fixa os percentuais mínimos a serem investidos anualmente na área de saúde pela União de 10%, pelos Estados de 12% e 15% pelos Municípios, tal qual acontece com a educação. Entretanto, sem que seja definida uma fonte de financiamento, a Constituição não permite que se crie uma nova despesa.
Hoje, entretanto, o orçamento da Saúde está atrelado à variação do Produto Interno Bruto ? PIB ?, conjunto de bens e serviços produzidos pelo país, afetada neste ano pela crise econômica.
Quem mais sofre com falta de definição de cotas a serem aplicas anualmente na Saúde são os Municípios.
A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) faz em nível nacional, a mobilização em favor de mais recursos para a Saúde. Segundo a instituição, os Municípios brasileiros investiram R$ 89 bilhões a mais que o previsto pela Emenda Constitucional 29 no período de 2000 a 2008. No mesmo período, os Estados deixaram de aplicar R$ 33,4 bilhões no setor e, a União, outros R$ 15,6 bilhões.
Em média, 22% dos orçamentos municipais foram investidos no setor em 2008, dos R$ 48,5 bilhões que deveriam ser investidos pela União e pelos Estados, apenas R$ 47,8 bilhões foram aplicados.
Os Municípios ficam mais sobrecarregados pela falta de recursos para a Saúde porque estão mais próximos dos problemas da população.
A luta dos Municípios agora é para que o repasse da União seja fixado e que a regulamentação do financiamento da Saúde no Brasil saia do papel, matéria de extrema relevância como a saúde não pode ficar a mercê manobras políticas.

5 DISCUSSÃO QUANTO A CONSTITUCIONALIDADE

A discussão em torno da criação da CSS não se restringe apenas nas discordâncias de pensamento político está pautada também quanto a sua constitucionalidade, questionada desde quando ainda era rotulada IPMF.
Sobre isso leciona o professor Kiyoshi Harada:

"Assim, veio à luz a Lei Complementar nº 77/93, criando o IPMF e definindo seu fato gerador. Era o início do desrespeito sistemático dos princípios constitucionais tributários. Para resolver situação momentânea de caixa, a União deixou de instituir imposto de sua competência (Imposto sobre Grandes Fortunas) para lançar mão de um imposto novo, porém, com total insubmissão às regras traçadas pelo legislador constituinte originário (art. 154, I da CF)." (HARADA, 2003)

O mesmo fundamento que dá alicerce à criação da CSS, qual seja o art. 195, § 4º da CRFB/88, determina que esta seja regulada nos moldes do art. 154, I da CF.
Dispõe o artigo 154, I da CRFB/88, que a União poderá instituir "mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição".
A Emenda Constitucional 29 estabelece que os percentuais sejam definidos através de uma lei complementar e a criação da CSS esta veiculada a uma lei complementar, entretanto estamos tratando de uma Contribuição e o artigo 154, I da CRFB/88 traz o vocábulo imposto. Portanto, as questões sobre sua constitucionalidade repousam sobre as seguintes questões: quanto à cumulatividade, ao fato gerador e a base de cálculo da nova contribuição.
Bruno Mattos e Silva disciplina com sabedoria que:

"Por um lado, é possível sustentar que a exigência de "não-cumulatividade" somente seria aplicável aos tributos que, por sua natureza, estão necessariamente inseridos dentro de uma cadeia produtiva, como é o caso dos mencionados impostos sobre valor agregado. Não parece ser o caso da CSS, que pode incidir sobre um fato isolado (ex. saque em conta corrente de pessoa física), hipótese em que ela será monofásica, ou simplesmente não incidir dentro de toda a cadeia produtiva (ex. pagamento de insumos ou do produto final mediante papel-moeda). Nesse caso, a CSS não faria parte da cadeia produtiva como elemento necessário ou essencial. Afinal de contas, a hipótese de incidência da CSS não é a transformação ou a circulação de uma mercadoria ou a prestação de um serviço. Sob esse ponto de vista, não se poderia afirmar que a CSS é cumulativa". (SILVA, 2008)

Ainda Bruno Mattos e Silva em relação ao fato gerador e a base de cálculo da nova contribuição disciplina que:

"A exigência de que não exista, para novas contribuições, identidade de base de cálculo e fato gerador com impostos previstos constitucionalmente já foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), por ocasião do julgamento, em sessão plenária, do Recurso Extraordinário nº 228.321, em 1º de outubro de 1998. Nesse julgamento foi apreciada a constitucionalidade do art. 1º, I, da Lei Complementar (LC) nº 84, de 18 de janeiro de 1996, e o resultado foi no sentido de que a vedação de identidade de base de cálculo e fato gerador com impostos previstos constitucionalmente não se aplica às contribuições criadas com base no art. 195, § 4º.
Conforme o voto vitorioso do relator Min. Carlos Velloso, é na criação de impostos que a vedação deve ser observada com relação a impostos existentes. Porém, quando se criam contribuições, a vedação se aplica em relação a contribuições existentes. Portanto, o STF afirmou que a vedação se aplica às novas contribuições, em relação às contribuições previstas constitucionalmente." (SILVA, 2008)

Diante desse exposto é claro concluir que a Contribuição Social para Saúde está em conformidade com a Constituição Federal tanto interpretação na questão da cumulatividade quanto pela decisão da Suprema Corte no que concerne ao fato gerador e à base de cálculo. Tendo em vista as dúvidas remanescentes sobre o tema é valido enfatizar o pensamento de Bruno Mattos e Silva quando descreve:

"Mas é um mito dizer que somente existe uma "correta" interpretação para as normas jurídicas. Quando um jurista elabora um parecer e aponta uma interpretação de uma norma como a mais "acertada" ou quando um advogado sustenta uma das várias interpretações possíveis a determinada norma como a única ou a mais "adequada", não há exercício de uma função jurídico-científica, mas sim de uma função jurídico-política: trata-se de uma tentativa de influência sobre a criação do Direito. Assim, se existe mais de uma possibilidade de interpretação de uma norma, sem subversão do sentido das palavras ou da técnica jurídica já consagrada, a escolha por uma ou outra interpretação será discricionária e política (e não jurídica)". (SILVA, 2008)

6 CONCLUSÃO

Claro está após todo exposto que a Contribuição Social para Saúde é uma necessidade jurídica, política e social.
Jurídica pela matéria que trata, pois vem regulamentar a Emenda 29 como já foi analisado e se mostra completamente constitucional. E inconstitucional seria se não fosse criada, o que ensejaria uma norma em branco, haveria uma lacuna na lei.
Política pelo contexto em que está sendo criada, no que concerne as alíquotas estabelecidas, ao empenho para ser aprovada diante dos interesses políticos que estão por traz.
É bem verdade que após a extinção da CPMF, pouca ou nenhuma diferença sofreu os preços dos produtos, se forem comparados enquanto aquela vigorava. Então o que se conclui é que, o seu fim foi mais questões políticas para serem divulgadas na mídia à sociedade, pelos que votaram contra, do que realmente diminuir nos preços aos consumidores.
Social porque versa sobre uma matéria de alcance coletivo, de um direito abstrato e interesse geral. Um ponto básico e fundamental do setor público em financiar uma assistência melhor às pessoas com qualidade e eficiência, que no final se espalha sobre toda a sociedade e não apenas aos que apoiaram sua aprovação.
Um apoio técnico a aprovação da CSS vem do ex-ministro da Saúde, Adib Jatene, diretor do Hospital do Coração (HCor), que tem sustentado há tempos a necessidade de se aumentar os investimentos públicos no Sistema Único de Saúde (SUS). Para ele, as cenas de horror e os recorrentes problemas no atendimento dos hospitais estatais não derivam de problemas de gestão, e sim da crônica falta de recursos para a assistência médica gratuita. Considerado o pai da CPMF ? Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira ?, ele lutou pela aprovação do tributo em 1996, quando administrava a pasta da Saúde no governo de Fernando Henrique Cardoso.
Por mais que existam argumentos contra a CPMF o que ocorre é que sua extinção significou 40 bilhões de reais a menos para a Saúde e não há como "inventar" recurso para assegurar o pleno funcionamento da área. Dessa maneira há que analisar se o resultado dessa extinção foi realmente melhor para a sociedade. Porque a pesar do montante final arrecado ser bastante significativo, a parcela paga por cada operação era quase irrisória, entretanto os reflexos no sistema de saúde serão mais sentidos a quem conta tão somente com o sistema público de saúde.
Impostos em geral são vistos com grande aversão pela sociedade, principalmente porque a tributação brasileira é uma das maiores do mundo equivalente a de países desenvolvidos, e ainda assim o país tem como traço marcante a desigualdade social. Independente de qual seja a finalidade de um tributo ou percentual, sofrerá hostilidade porque quando se cogita a sua criação o aspecto imediato e palpável que se percebe é nos preços dos produtos ou serviços que são repassados a sociedade. Assim, quando é criado um imposto ele geralmente tem uma finalidade e no caso deste a de financiar a Saúde, mas que se torna na maioria das vezes injustificado por conta da má administração ou mesmo do desvio do recurso tornando o serviço ineficiente e moroso para os que dele depende.
Sem entrar no mérito da aprovação ou não da CSS que tramita no Congresso Nacional ? porque o SUS precisa sim de mais recursos ? é sabido que nenhum recurso será suficiente se não houver uma boa gestão na instituição, mas é imprescindível que haja o que gerir. E uma boa gestão é fundamental seja na saúde, na educação, em obras, na indústria, comércio e serviços, no terceiro setor, enfim, em todas as áreas.

7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 13. Ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007.

BRASIL. Seguridade vai discutir criação da Contribuição Social para Saúde. Disponível em: . Acesso em: 17/08/2011.

HARADA, Kiyoshi. CPMF. Um tributo que nasceu sob o estigma do caos. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 98, 9 out. 2003. Disponível em: . Acesso em: 17/07/2011.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 13 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

MARTINS, Rodrigo. "Com ou sem a nova CPMF, ministro da Saúde continuará de pires na mão", diz Adib Jatene. Disponível em: . Acesso em 20/05/2011.

SILVA, Bruno Mattos e. CSS: cumulatividade e constitucionalidade. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1832, 7 jul. 2008. Disponível em: . Acesso em: 20/05/2011.

VIANNA, João Ernesto Aragonês. Limitações constitucionais à instituição de contribuições de seguridade social. São Paulo: LTr, 2007.



Autor: Anna Rodrigues


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