O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO



Resumo: O presente artigo analisa a seguinte função institucional do Ministério Público: Controle Externo da Atividade Policial, o qual foi estabelecido pela Constituição Federal de 1988. Tratamos do conceito, da natureza e das espécies, enfim, a doutrina sobre esse assunto. Após foi analisada a legislação pertinente a esse controle externo, no âmbito federal e no âmbito estadual. Ao fim, concluímos esse estudo buscando demonstrar a importância do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público para a realização da Justiça.

Palavras-chave: Polícias; Ministério Público; Controle Externo da Atividade Policial

Sumário: 1. Introdução; 2. Do Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público (2.1 Do Conceito, da Natureza e das Espécies); 3. Da Legislação Federal Vigente (3.1 Da Legislação referente ao Ministério Público Federal; 3.2 Da Legislação referente ao Ministério Público Militar; 3.3 Da Legislação referente ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios);4. Da Legislação Estadual Vigente. Considerações finais. Referências bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo tem como missão analisar o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, o qual foi instituído pela Constituição Federal de 1988. Desde então, surgiu uma grande polêmica entre os órgãos envolvidos: de um lado a Polícia, a instituição controlada, e de outro o Ministério Público, como instituição controladora.

Primeiramente, versaremos sobre a questão do controle externo da atividade policial no Brasil, trazendo a sua razão de ser, seu conceito e sua abrangência, tratando das questões controvertidas a respeito do controle externo, bem como dos instrumentos legais postos à disposição do Ministério Público no exercício desta atividade de controle.

Também abordaremos as suas formas de ocorrência na legislação brasileira, bem como o estudo da doutrina e da jurisprudência. Após, veremos a legislação vigente pertinente ao assunto no Estado do Rio Grande do Sul.

2. DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

Dentre as funções institucionais do Ministério Público, temos o Controle Externo da Atividade Policial, o qual foi estabelecido pela Constituição Federal de 1988, que, porém, deixou para a legislação complementar regulamentar o tema. Desde então, surgiu uma grande polêmica entre os órgãos envolvidos: de um lado a Polícia, a instituição controlada, e de outro o Ministério Público, como instituição controladora.

Então, a Lei Complementar 75/1993 tratou de definir as premissas básicas do controle externo sobre a atividade policial no âmbito da União. Sendo essa uma norma constitucional de eficácia limitada, não produziu efeitos com sua entrada em vigor, já que dependia de regulamentação (GUIMARÃES, 2002).

Porém, a maioria dos estados brasileiros continuou sem a regulamentação necessária para o efetivo controle externo. Por exemplo, no Rio Grande do Sul, só em 08 de janeiro de 2001 passou a vigorar a Lei Complementar 11.578, a qual dispõe sobre esse tema.Uma vez regulamentada a matéria, o Ministério Público tem o dever constitucional de exercer esse controle externo, visto que se trata de uma das suas funções institucionais, conforme o art. 129, VII da Constituição Federal e art. 111, IV da Constituição Estadual.

O presente estudo justifica-se pela grande polêmica do tema, havendo diversas correntes doutrinárias sobre o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público.

Durante certo tempo, a classe policial defendeu a inexistência de instrumentos jurídicos para a efetivação do controle externo, já que não havia a regulamentação necessária na maioria dos estados brasileiros. Ainda hoje, podemos observar grande resistência dos Delegados de Polícia a esse controle externo, afirmando ser este uma tentativa de ingerência do MP sobre a atividade policial, e, assim sendo, exercer o controle interno da polícia, o que não seria permitido (GUIMARÃES, 2002).

Primeiramente, faz-se necessário o estudo doutrinário dos conceitos e da Natureza desse Controle Externo, assim como veremos as suas duas formas de classificação: Ordinário e Extraordinário.

2.1 Do Conceito, da Natureza e das Espécies

A Constituição Federal instituiu o Controle Externo da Atividade Policial, no inciso VII, do seu artigo 129, remetendo à legislação complementar da União e dos Estados, de iniciativa facultada aos Procuradores-Gerais de cada Ministério Público, isto é, as leis orgânicas dos Ministérios Públicos da União e dos Estados da Federação, regulamentar a forma de efetivação e realização do referido controle externo.

A legislação brasileira não definiu exatamente o conceito do controle externo da atividade policial, então, recorreremos à doutrina para tentar conceituá-lo. O ilustre professor Hugo Nigro Mazzilli (2003, p. 64) nos ensina que esse controle externo: "é um sistema de vigilância e verificação administrativa, teleologicamente dirigido à melhor coleta de elementos de convicção que se destinam a formar a "opinio delictis" do Promotor de Justiça, fim último do próprio inquérito policial".

Já o Promotor Paranaense Rodrigo Guimarães (2002, p. 64) definiu, de forma mais completa, o controle externo da atividade policial como sendo:

(...) conjunto de normas que regulam a fiscalização exercida pelo Ministério Público em relação à Polícia, na prevenção, apuração e investigação de fatos definidos como infrações penais, na preservação dos direitos e garantias constitucionais das pessoas presas, sob custódia direta da Polícia e no cumprimento das determinações judiciais.

Podemos observar que este autor, em seu conceito, abrangeu tanto as atividades das Polícias Judiciárias como as das Polícias Administrativas como objeto do referido controle externo.

A atividade policial é exercida por órgãos pertencentes ao Poder Executivo, portanto, possui natureza administrativa. Logo, podemos afirmar que a natureza do controle externo da atividade policial é também administrativa. (GUIMARÃES, 2002)

O controle realizado pelo Ministério Público é chamado de externo, pois o mesmo está fora da estrutura da Polícia. Porém, não há subordinação entre os membros das referidas instituições, conforme Hugo Nigro Mazzilli (1989, p. 117):

Por certo não é intuito do legislador criar verdadeira hierarquia ou disciplina administrativa, subordinando a autoridade policial e seus funcionários aos agentes do Ministério Público. Na área funcional, se o promotor de justiça verificar a ocorrência de quaisquer faltas disciplinares, tendo esse órgão ministerial atribuições de controle externo - forma irrecusável de correição sob a polícia judiciária - há de dirigir-se aos superiores hierárquicos do funcionário público faltoso (Delegado de Polícia, escrivão, investigador, carcereiro etc.), indicando as falhas e as providências que entenda cabíveis, para que a autoridade administrativa competente possa agir.

Quanto à classificação do Controle Externo da Atividade Policial, é dividido em duas formas: ordinário e extraordinário, conforme o Promotor Rodrigo Guimarães (2002, p. 65):

Assim, a primeira espécie de controle externo da atividade policial, é denominada de controle externo ordinário, consistente naquela atividade ministerial exercida corriqueiramente, seja através dos controles realizados na verificação do trâmite dos inquéritos policiais, e conseqüente cumprimento de diligências requisitadas, seja através de visitas periódicas (ao menos mensais) às Delegacias de Polícia e organismos policiais, a fim de verificar a regularidade dos procedimentos policiais e da custódia dos presos que porventura se encontrem no local. (...) Já no que se usou denominar controle externo extraordinário, observa-se que este se dará quando da verificação concreta de um ato ilícito por parte de alguma autoridade policial no exercício de suas funções.

O Controle Externo Ordinário e o Extraordinário serão exercidos pelos Promotores ou Procuradores com atribuições criminais do Ministério Público da União ou dos Ministérios Públicos dos Estados sobre os órgãos policiais elencados no art. 144 da Constituição Federal.

3. Da Legislação Federal Vigente

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 129, inc. VII, instituiu como função institucional do Ministério Público o controle externo da atividade policial, o qual seria regulado na forma da legislação complementar da União e dos Estados.

A Lei Complementar Nº 75, de 20 de maio de 1993, estabeleceu a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Em seu art. 3°, definiu as premissas básicas do Controle Externo da Atividade Policial pelo MPU:

Art. 3º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial tendo em vista:

a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos princípios informadores das relações internacionais, bem como aos direitos assegurados na Constituição Federal e na lei;

b) a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;

c) a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder;

d) a indisponibilidade da persecução penal;

e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública.

Assim sendo, faz-se necessário tecermos algumas observações sobre o referido artigo. Sua alínea "a" apenas reproduz a importância dos princípios fundamentais, os quais estão assegurados no Título I da Constituição Federal de 1988. Já a alínea "b" traz a finalidade da segurança pública, a qual já estava prevista no art. 144 de nossa Carta Magna.

Na alínea "c" temos a preocupação do legislador contra a ilegalidade ou abuso de poder, a qual sustenta o constante controle de legalidade dos atos das polícias, e a alínea "d" nos traz o princípio da indisponibilidade da persecução penal. Por último, na alínea "e", o legislador defendeu o respeito às atribuições dos órgãos policiais, do art. 144 da C.F.

O Capítulo III da LC 75/1993 descreve tipos de medidas adotadas pelo MPU para realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:

I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;

II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;

III - representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder;

IV - requisitar à autoridade competente para instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial;

V - promover a ação penal por abuso de poder.

Art. 10. A prisão de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou do Distrito Federal e Territórios, deverá ser comunicada imediatamente ao Ministério Público competente, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão".

Comentando esse art. 9° e seus incisos, o ilustre jurista Aury Lopes Jr. (2003, p. 151) afirma: "nada mais faz do que dispor acerca do acesso a estabelecimentos e documentos, possibilidade que o promotor fiscalize a legalidade da atuação policial e exerça um limitado controle formal do inquérito".

Sobre o art. 10 da LC 75/1993, o Promotor Rodrigo Guimarães (2002, p. 78) destacou:

"A principal inovação da Lei Orgânica do Ministério Público da união limitou-se àquela medida prevista no art. 10, supra transcrita, que estabelece a obrigatoriedade de imediata comunicação da prisão de qualquer pessoa ao Ministério Público, com indicação do local e motivos de sua prisão"

A Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, a qual instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público e estabeleceu normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, não abordou o Controle Externo da Atividade Policial, mas seu art. 80 dispõe: "Aplicam-se aos Ministérios Públicos dos Estados, subsidiariamente, as normas da Lei Orgânica do Ministério Público da União". Portanto, o referido controle externo está mantido também para os MPEs.

Para Aury Lopes Jr. (2003, p. 152), a Lei Complementar 75/93 é mais progressista que a Lei 8.625/93, mas lembra ainda que o assunto não está suficientemente disciplinado em nosso país:

Contudo, continua faltando um dispositivo que diga de forma clara que o Ministério Público exercerá o controle externo da atividade policial, dando instruções gerais e específicas para a melhor condução do inquérito policial, as quais estarão vinculados os agentes da polícia judiciária. (...). Ninguém quer transformar o gabinete do promotor em delegacia de polícia, não é isso. O que se pretende é que o MP possa exercer um certo controle, uma fiscalização e até a direção da investigação quando o caso exigir. Só com a possibilidade de dar instruções gerais vinculantes à atividade policial, muitos dos problemas já estariam resolvidos. Sem embargo, ainda perdura a lacuna e o controle externo da atividade policial continua sem estar devidamente regulamentado.

Recentemente, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) elaborou a Resolução Nº 20, de 28 de maio de 2007, a qual regulamenta o art. 9º da Lei Complementar nº 75/93 e o art. 80 da Lei nº 8.625/93, disciplinando o controle externo da atividade policial.O CNMP com a aprovação dessa resolução visou uniformizar esse controle externo, tendo em vista a falta de regulamentação sobre esse assunto em alguns Estados e a grande resistência por parte dos órgãos policiais de serem controlados externamente.

O art. 1° desta resolução sujeitou ao controle externo do Ministério Público os organismos policiais relacionados no art. 144 da Constituição Federal e também as polícias legislativas ou qualquer outro órgão ou instituição, civil ou militar, o qual tenha poder de polícia, e seja relacionado com a segurança pública e persecução criminal.

Já o art. 2° da referida resolução traz a finalidade do controle externo da atividade policial e as diretrizes a serem adotadas para o exercício do mesmo:

Art. 2º O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público tem como objetivo manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, bem como a integração das funções do Ministério Público e das Polícias voltada para a persecução penal e o interesse público, atentando, especialmente, para:

I – o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituição Federal e nas leis;

II – a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;

III – a prevenção da criminalidade;

IV – a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a indisponibilidade da persecução penal;

V – a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à atividade de investigação criminal;

VI – a superação de falhas na produção probatória, inclusive técnicas, para fins de investigação criminal;

VII – a probidade administrativa no exercício da atividade policial.

O Controle Externo da Atividade Policial, segundo o art. 3° da Res. 20/2007 do CNMP, é exercido de duas formas: pelo controle difuso ou pelo concentrado. Sendo o primeiro realizado por todos os membros com atribuições criminais, já o segundo será por membros com atribuições específicas para o referido controle, dependendo do âmbito de cada Ministério Público.

No art. 4º da resolução, o CNMP definiu as principais atividades para o exercício ou resultado do Controle Externo da Atividade Policial:

I – realizar visitas ordinárias periódicas e, quando necessárias, a qualquer tempo, visitas extraordinárias, em repartições policiais, civis e militares, órgãos de perícia técnica e aquartelamentos militares existentes em sua área de atribuição;

II – examinar, em quaisquer dos órgãos referidos no inciso anterior, autos de inquérito policial, inquérito policial militar, autos de prisão em flagrante ou qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda que conclusos à autoridade, deles podendo extrair cópia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu andamento e regularidade;

III – fiscalizar a destinação de armas, valores, substâncias entorpecentes, veículos e objetos apreendidos;

IV – fiscalizar o cumprimento dos mandados de prisão, das requisições e demais medidas determinadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, inclusive no que se refere aos prazos;

V – verificar as cópias dos boletins de ocorrência ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito Policial e a motivação do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instauração do inquérito, se julgar necessário;

VI – comunicar à autoridade responsável pela repartição ou unidade militar, bem como à respectiva corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providências, no caso de constatação de irregularidades no trato de questões relativas à atividade de investigação penal que importem em falta funcional ou disciplinar;

VII – solicitar, se necessária, a prestação de auxílio ou colaboração das corregedorias dos órgãos policiais, para fins de cumprimento do controle externo;

VIII – fiscalizar cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, na forma da lei, inclusive através do órgão responsável pela execução da medida;

IX – expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade do Ministério Público, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis

Com o advento dessa resolução o Ministério Público passou a ter importantes meios de atuação para controlar externamente as polícias, como o livre ingresso às unidades policiais, penitenciárias e outros estabelecimentos; obter o acesso a qualquer documento relativo à atividade-fim policial; exercer a fiscalização do cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações; acompanhar, a condução da investigação policial civil ou militar e etc.

Como já vinham ocorrendo muitas manifestações contrárias ao Controle Externo da Atividade Policial, desta vez não foi diferente, as entidades organizadas das Polícias posicionaram-se contra a Resolução 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público, como observamos no seguinte artigo de Maria Fernanda Erdelyi:

O presidente do Sindicato Nacional dos Delegados da Polícia Federal (Sindepol), delegado Joel Mazo, antecipou que já fez contato com outras entidades, como a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol) e que o consenso é proposição de uma ação conjunta na Justiça para atacar a resolução.

"A intenção da resolução é boa, mas alguns incisos são capciosos", disse. Para Mazo, a resolução concede aos membros do MP atribuições e capacidades sem base legal. Um dos incisos "capciosos", segundo o delegado, é aquele que permite o acesso dos membros do MP aos inquéritos em andamento. "A aprovação desta resolução foi uma decisão de afogadilho para aproveitar o momento em que está sendo questionada a conduta da Polícia", afirmou o delegado referindo-se às críticas de alguns parlamentares e membros do Judiciário em relação às últimas operações da Polícia Federal.

Na avaliação do presidente da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF), Sandro Avelar, a proposta de resolução, em vários dispositivos, confunde a atuação do MP no controle externo da atividade policial com atividade específica da corregedoria da Polícia. "Nós temos uma corregedoria tradicionalmente muito forte e eficiente. E alguns dispositivos desta proposta tocam em papéis que é da corregedoria", sustenta.

Um dos dispositivos da proposta questionados pelo presidente da ADPF o que possibilita aos membros do MP, na função de controle, instaurar procedimento investigatório sobre ilícito penal ocorrido no exercício da atividade policial, desde que haja fundada necessidade e conveniência. Para Avelar, isso é papel da Corregedoria da Polícia.

Avelar destaca também o dispositivo que permite ao membro de MP, na função de controle, examinar autos de inquérito policial, autos de prisão em flagrante ou qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda que conclusos à autoridade, fiscalizando seu andamento e regularidade. O presidente da ADPF, assim como o delegado Joel Mazo, critica o fato da resolução possibilitar o MP ter acesso ao material da investigação antes que ela seja concluída. [1]

Primeiramente, os argumentos dos contrários ao controle externo da atividade policial baseavam-se na falta de regulamentação, isto é, de leis complementares que disciplinassem o referido controle no âmbito estadual. E no âmbito federal, já com o advento da LC 75/1993, da falta de uma maior previsão da extensão do controle externo, pois esta lei o trata de forma minimalista.

Atualmente, como podemos ver nos discursos dos representantes dos órgãos de polícia, referidos no artigo acima, é defendida a idéia, principalmente, de que o controle externo é uma tentativa de ingerência do Ministério Público sobre a atividade policial, e, assim sendo, militam por exercer o controle interno da polícia, o que é função de suas Corregedorias.

3.1 Da Legislação referente ao Ministério Público Federal

Conforme o art. 38 da Lei Complementar 75/1993, o Ministério Público Federal (MPF) exercerá o controle externo da atividade das polícias federais, então a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal estão submetidas ao referido controle externo.

O Regimento Interno do Ministério Público Federal, republicado pela Portaria nº 358, de 02 de Junho de 1998, traz no inc. VII do seu art. 1º, o exercício do controle externo da atividade policial como uma finalidade do MPF.

A Resolução nº 32, de 9 de dezembro de 1997, do Conselho Superior do Ministério Público Federal, regulamentando o referido controle externo, instituiu os Setores de Acompanhamento do Controle Externo da Atividade Policial nas Procuradorias da República.Também trouxe obrigações de fiscalização aos agentes do MPF, conforme seu art. 1°:

Art. 1º - É dever do membro do Ministério Público Federal, com atuação em ofício com atribuições em matéria criminal, em 1º grau, realizar inspeções bimestrais ordinárias e, quando necessário, extraordinárias em estabelecimento policial ou prisional; neste último, quando se encontre presa pessoa sujeita à jurisdição federal.

Já o art. 2º desta resolução descreve os procedimentos administrativos adotados pelo MPF para realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

Art. 2º - O controle externo da atividade policial compreende:

I) a verificação e análise dos livros de registro:

a) de ocorrência;

b) de inquéritos policiais;

c) de remessa de autos de inquérito policial;

d) de objetos apreendidos; e

e) de fianças;

II) o acesso aos dados e ao andamento de todos os procedimentos inquisitoriais iniciados no âmbito policial, ainda que sob a forma preliminar;

III) a fiscalização do cumprimento da requisição de diligências investigatórias à Polícia Federal, com ou sem inquérito policial instaurado;

IV) a requisição, a qualquer tempo, dos autos de investigação policial em curso, devendo o requisitante restituí-los à autoridade policial federal no prazo máximo de 10 (dez) dias;

V) a fiscalização do cumprimento das promoções, inclusive quanto aos prazos, exaradas nos autos de inquérito policial, ou de investigação preliminar;

3.2 Da Legislação referente ao Ministério Público Militar

O Ministério Público Militar (MPM) exercerá o controle externo da atividade da polícia judiciária militar, conforme o inc. II do art. 117 da Lei Complementar 75/1993.

A Resolução nº 55, de 9 de abril de 2008, do Conselho Superior do Ministério Público Militar, regulamentando o Controle Externo da Atividade Policial, sujeitou a esse controle todos os organismos policiais elencados no art. 144 da Constituição Federal, as polícias legislativas e, principalmente, a polícia judiciária militar ou civil, federal ou estadual, a que seja atribuído poder de polícia relacionado com a persecução de crimes militares de competência da Justiça Militar da União, conforme seu art. 1º.

No art. 4º desta resolução são descritas as atividades adotadas pelo MPM ao realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

Art. 4º Incumbe aos órgãos do Ministério Público Militar, quando do exercício ou do resultado da atividade de controle externo, no âmbito de suas atribuições funcionais:

I realizar visitas ordinárias periódicas e, quando necessárias, a qualquer tempo, visitas extraordinárias, em repartições policiais, civis e militares, órgãos de perícia técnica e aquartelamentos militares, estabelecimentos ou qualquer dependência, área sob administração militar, existentes em sua área de atribuição;

II – examinar, em quaisquer dos órgãos referidos no inciso anterior, autos de inquérito policial, inquérito policial militar, autos de prisão em flagrante ou qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda que conclusos à autoridade, deles podendo extrair cópia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu andamento e regularidade;

III – fiscalizar a destinação de armas, munições e artefatos bélicos, valores, substâncias entorpecentes, veículos e objetos apreendidos;

IV – fiscalizar o cumprimento dos mandados de prisão, das requisições e demais medidas determinadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, inclusive no que se refere aos prazos;

V verificar as cópias dos boletins internos, partes de ocorrência, boletins de ocorrência ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito Policial e a motivação do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instauração do inquérito, se julgar necessário;

VI – comunicar à autoridade responsável pela repartição ou unidade militar, bem como à respectiva corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providências, no caso de constatação de irregularidades no trato de questões relativas à atividade de investigação penal que importem em falta funcional ou disciplinar;

VII – solicitar, se necessária, a prestação de auxílio ou colaboração das corregedorias dos órgãos policiais, para fins de cumprimento do controle externo;

VIII – fiscalizar cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, na forma da lei, inclusive através do órgão responsável pela execução da medida;

IX – expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade do Ministério Público, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis.

Comparando as atribuições estabelecidas pela Resolução do Conselho Superior do Ministério Público Federal com a do Conselho Superior do Ministério Público Militar, podemos observar que o CSMPM tratou de maneira mais detalhada sobre o Controle Externo da Atividade Policial. Enquanto o MPF atua somente no controle externo das polícias federais, o MPM atua controlando todos os organismos policiais que realizem a persecução de crimes militares. Também podemos observar que a Res. 55/2008 do CSMPM foi bastante influenciada pela Res. 20/2007 do CNMP.

3. 3 Da Legislação referente ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios

Conforme o inc. IV do art. 150 da Lei Complementar 75/1993, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) exercerá o controle externo da atividade da polícia do Distrito Federal e da dos Territórios.

A Constituição Federal, em seu art. 144 § 6º, define que as polícias militares e corpos de bombeiros militares do Distrito Federal e Territórios são forças auxiliares, reserva do Exército, subordinadas, assim como a polícia civil do DF e Territórios, ao Governador do Distrito Federal e dos Territórios. Portanto, o MPDFT exerce o controle externo das atividades da polícia militar, civil e corpos de bombeiros militares do DF e Territórios.

A Portaria nº 799, de 21 de novembro de 1996, do Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal, criou o Núcleo de Investigação Criminal e Controle Externo da Atividade Policial no Distrito Federal, o qual é vinculado ao Gabinete do Procurador-Geral de Justiça, e é destinado a realizar diligências investigatórias e exercer o controle externo da atividade policial no Distrito Federal.

No art. 2º desta portaria são descritas as medidas adotadas pelo MPDFT ao realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

Art. 2º Cabe ao Núcleo de Investigação Criminal e Controle Externo da Atividade Policial no Distrito Federal exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, e especialmente:

a) comparecer às delegacias de polícia e estabelecimentos prisionais do Distrito Federal, independentemente de prévio aviso, assegurado o livre ingresso nessas repartições e em suas dependências;

b) verificar as condições em que se encontram os presos, promovendo, se for o caso, entrevista pessoal reservada;

c) examinar quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial, podendo extrair cópias, fazer anotações e retirá-los quando necessário mais acurado exame. Neste último caso, mediante recibo;

d) representar à autoridade competente, quando esta não for o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, para adoção de providências que visem sanar omissões, prevenir, corrigir ou reprimir ilegalidade ou abuso de poder relacionados com a atividade de investigação policial;

Como podemos ver, a Portaria 799/96 não trouxe nenhuma novidade em matéria de Controle Externo da Atividade Policial, limitando-se apenas a repetir as medidas já previstas pelo art. 9º da Lei Complementar 75/1993.

4. Da Legislação Estadual Vigente

A Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, de 3 de outubro de 1989, em seu art. 111, inc. IV, estabeleceu como função institucional do Ministério Público Estadual o controle externo da atividade policial, o qual seria regulado na forma da legislação complementar.

A Lei Orgânica do Ministério Público (LOMP) do Rio Grande do Sul, Lei Estadual nº 7.669, de 17 de junho de 1982, sofreu diversas alterações, dentre algumas pela Lei Estadual nº 11.583, de 09 de janeiro de 2001, a qual ampliou significamente o rol de funções do MP/RS, dando nova redação ao art. 31 da LOMP, incluindo também o inc XXIII:

Art. 31 - Além das funções previstas na Constituição Federal, na Constituição Estadual, na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, nesta e em outras leis, incumbe, ainda, aos membros do Ministério Público:

(...)

XXIII - exercer o controle externo da atividade policial civil e militar, nos termos da lei complementar, por meio de medidas administrativas e judiciais, visando assegurar a indisponibilidade da persecução penal e a prevenção ou correção de ilegalidades ou do abuso de poder.

 

Então, podemos observar que no Rio Grande do Sul as polícias, tanto a Brigada Militar como a Polícia Civil, estão submetidas ao Controle Externo do Ministério Público. Também ficaram assegurados os princípios constitucionais da indisponibilidade da persecução penal e da prevenção e correção de ilegalidade ou de abuso de poder.

A Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul propôs à Assembléia Legislativa do RS o Projeto de Lei Complementar (PLC) Nº 162/1999, o qual regulamentaria o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público no âmbito estadual.

Somente após alguns anos de discussão sobre o tema, a Lei Complementar nº 11.578, de 05 de janeiro de 2001, veio regulamentar o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. O art. 1°, definiu como órgãos controlados: a Polícia Civil e a Polícia Militar (Brigada Militar), estabelecendo também que o exercício do referido controle externo se daria através de medidas administrativas e judiciais, podendo:

I - ter livre ingresso em estabelecimentos e em unidades policiais civis e militares;

II - ter acesso a quaisquer documentos, informatizados ou não, relativos à atividade de polícia judiciária civil e militar e que digam respeito à persecução penal;

III - requisitar à autoridade competente a adoção de providências para sanar omissão indevida, fato ilícito penal ocorridos no exercício da atividade policial, prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder, podendo acompanhá-los;

IV - acompanhar, quando necessário ou solicitado, a condução da investigação policial civil ou militar;

Os três primeiros incisos do art. 1° desta lei complementar somente reproduziram o que já estava disposto no art. 9° da Lei Complementar 75/93 para o âmbito federal e o inciso IV traz o acompanhamento da condução da investigação policial, portanto, o controle externo não foi disciplinado de maneira suficiente para se ter realmente um controle externo eficiente, o qual consiga cumprir com sua finalidade.

O Ministério Público do Rio Grande do Sul pretendia ter um controle maior sobre a atividade policial para, assim, evitar que irregularidades e abusos aconteçam por parte dos órgãos policiais. Com essa finalidade o PLC Nº 162/1999, o qual deu origem a LC 11578/2001, previa em seu art. 1º, além dos atuais incisos o seguinte inciso: "VI - avocar inquéritos policiais civis ou militares em andamento, quando descumprida a lei". Porém, esse inciso foi suprimido pela emenda de número 5 do PLC 162/1999, a qual apresentou a seguinte justificativa:

A redação do PLC original retira competência que é exclusiva do exercício das atividades de polícia judiciária militar e civil, contrariando o que dispõe a constituição federal e os códigos de processo penal militar e civil. Invade também a competência do Poder Judiciário, por que em caso de haver diferença de entendimentos quanto à lei a ser aplicada, cabe ao Poder Judiciário atuar.

A avocação de inquéritos policiais pelo Ministério Público facilitaria o controle externo, pois assim, em caso de irregularidades, o MP poderia assumir a condução da investigação policial, controlando efetivamente a atividade policial.

A Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul sofreu um grande lobby das classes policiais, as quais visavam minimizar ou até mesmo acabar com o controle externo pelo Ministério Público. Vejamos o que disse o presidente da Associação dos Delegados da Polícia Civil, José Carlos Weber, sobre o PLC 162/1999:

Essa matéria (controle externo das atividades policiais) já deu conflitos sérios em outros Estados. Em Brasília, delegados cercaram promotores. Não queremos que isso se repita aqui. Considero essa proposta absolutamente inconstitucional em alguns itens, que vêm afrontar a Constituição Federal. Há uma confusão de entendimento. A Constituição autoriza o Ministério Público a fazer o controle externo da polícia, mas o que está impresso no projeto de lei é controle interno, um direito indevido. Em vez de harmonizar o relacionamento entre delegados e promotores, vai desarmonizar, e a comunidade, já carente de segurança, é quem irá pagar. O item que pede para o promotor o direito de avocar inquéritos é inconstitucional. O artigo 144, parágrafo 4º, da Constituição Federal diz que é exclusividade da Polícia Civil a investigação criminal. Essa proposta não somará nada para melhorar o sistema.[2]

Como podemos ver no discurso acima do presidente da ADEPOL-RS, foi defendida a idéia de que o PLC 162/1999 trazia o controle externo da atividade policial como uma forma de controle interno das polícias pelo Ministério Público, o que seria função das Corregedorias de Polícias.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo procurou trazer à tona a discussão atinente ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, o qual foi instituído pela Constituição Federal de 1988, porém, por ser essa uma norma constitucional de eficácia limitada, não produziu efeitos com sua entrada em vigor, já que dependia de regulamentação.

Somente com a Lei Complementar 75 de 1993 houve sua primeira regulamentação para o âmbito do Ministério Público da União. Já no âmbito do Ministério Público dos Estados, a Lei nº 8.625 de 1993 nãoversou sobre o controle externo da atividade policial, porém, em seu art. 80 possibilitou a aplicação subsidiária da Lei Orgânica do MPU. Logo, mesmo que um Estado da Federação não possuísse a regulamentação deveria ser aplicada subsidiariamente a norma federal sobre o referido tema.

O Controle Externo realizado pelo Ministério Público estende-se a todos os órgãos policiais existentes no Brasil, já que são os responsáveis pela atividade policial. Logo, o Ministério Público Federal controla a Polícia Federal, a Rodoviária Federal e a Ferroviária Federal; o Ministério Público Militar exerce o controle externo sobre as polícias judiciárias militares; o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios controla a polícias militar e civil, os corpos de bombeiros militares do DF e Territórios; e os Ministérios Públicos Estaduais controlam as polícias civis, as militares e os corpos de bombeiros militares dos estados da Federação, e ainda, as Guardas Municipais.

De todo o exposto, verificou-se a importância do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público para evitar irregularidades e abusos por parte de nossos organismos policiais, os quais têm a missão de garantir a segurança pública, porém, muitas vezes, acabam cometendo crimes, ilegalidades, desmandos, abusos de poder, torturas e etc. Não menos importante, também, necessitamos da efetivação desse controle externo para aperfeiçoar e agilizar a colheita de provas pelas polícias judiciárias.

Atualmente, sabemos que o Ministério Público dispõe de muitos instrumentos legais para o exercício do controle externo das polícias, mas ainda necessitamos de um maior regramento sobre esse tema.

A Resolução 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público ampliou o rol de atribuições para o exercício do controle externo tentando uniformizá-lo, já que cada estado da Federação tem seu próprio Ministério Público Estadual, e assim, normas diferentes a respeito desse assunto.

Porém, poderia ter disciplinado a avocação de inquéritos policiais pelo Ministério Público, pois assim facilitaria o controle externo em casos de irregularidades, no qual, excepcionalmente, o MP poderia assumir a condução da investigação criminal, controlando efetivamente a atividade policial.

Em momento algum, defende-se que o Ministério Público exerça atividades internas, administrativas ou funcionais das polícias, já que não há subordinação destas ao MP. Porém, existe a necessidade de que o controle externo seja efetivado na prática para que se cumpra com as suas finalidades.

Também podemos observar ao longo deste trabalho a oposição ferrenha das entidades classistas policiais, as quais não desejam sofrer o referido controle externo, mas não existe outra saída, já que o Ministério público tem esse dever constitucional.

Então, o corporativismo dos órgãos policiais é mais um entrave a ser enfrentado pelo Ministério Público para a efetivação do controle externo da atividade policial.

Por fim, é válido destacar que como titular da ação penal, o Ministério Público precisa ter os elementos necessários para a propositura da denúncia, portanto, o controle externo da atividade policial é essencial para que se possa ter uma boa investigação criminal, obtendo as provas suficientes para a realização da Justiça.

NOTAS:

[1]ERDELYI, Maria Fernanda. Fiscal do policial: CNMP aprova resolução para controle externo da Polícia. Disponível em: http://www.conjur.com.br/static/text/56020,1Acesso em: 11 ago. 2008.

2 NUNES, Plínio. MP propõe controle externo das polícias. Disponível em: http://www.mail-archive.com/policia@news.com.br/msg00174.html Acesso em: 1º set. 2008.

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Autor: Rafael de Carvalho Missiunas


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