TUTELAS AMBIENTAIS - e PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL e INFRACONSTITUCIONAL



Estudar a proteção jurídica do meio ambiente é tarefa complexa, e tal inicia-se com a identificação do bem jurídico ambiental a ser tutelado pelo direito ambiental.

A proteção do meio ambiente começou a ser tema bastante discutido, a partir do momento em que o homem passou a perceber os sérios problemas que o meio ambiente estava sujeito a enfrentar no futuro.

O desenvolvimento de um país deve ser feito de maneira planejada e sustentável, com o objetivo de garantir a harmonia entre o desenvolvimento sócio-econômico e a preservação da qualidade ambiental, de modo que o progresso se verifique em função do homem e não às custas dele. A política ambiental não deve ser entendida como elemento inibidor do desenvolvimento, mas sim, como um de seus instrumentos mais valiosos, ao propiciar a gestão racional dos recursos naturais.

Diante disso, no ordenamento jurídico brasileiro, foi elaborada a Lei 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, que surgiu em um momento sob a influência de uma evolução política internacional, fixando objetivos e princípios norteadores para o meio ambiente no Brasil.

Por meio deste estudo, pretende-se ressaltar a importância da proteção ao meio ambiente para a sadia qualidade de vida do homem, bem como esclarecer acerca das funções em que está investido o órgão do Ministério Público para realizar a proteção ambiental e a quem deve ser imputada a responsabilidade civil pelo dano causado ao meio ambiente, com o objetivo de buscar e prestar um maior esclarecimento acerca das condições existentes objetivando a tutela do meio ambiente.

Aliás, a dimensão ambiental deve ser incorporada não apenas nas políticas e ações de governo, mas também nas políticas e ações da iniciativa privada e de todos os cidadãos com a preocupação de que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do desenvolvimento humano, expressão mais abrangente divulgada pela ONU nos últimos anos e que contempla, adequadamente quatro dimensões complementares e integrais: 1) pressupõe que o crescimento econômico, por ampliar a oferta de bens e serviços à disposição da população, é uma condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento humano; 2) que este não ocorre num contexto de exclusão social, pois tem de se processar em benefício das pessoas; 3) que estas tem de ter acesso a informações, conhecimento e bens culturais para a sua própria promoção; 4) que a forma de crescimento econômico atual não venha a comprometer a oportunidade das gerações futuras, ou seja, o desenvolvimento humano exige a sua sustentabilidade.

E AQUI ESTUDAREMOS O CONCEITO JURÍDICO DE MEIO AMBIENTE e seus disposítivos legais abrangidos no artigo.

A conceituação do meio ambiente não é algo tão objetivo e claro ao se tentar explicar. Há algumas dificuldades que envolvem o seu entendimento, como bem lembra Edis Milaré (2005, p. 77) "O meio ambiente pertence a uma daquelas categorias cujo conteúdo é mais facilmente intuído que definível, em virtude da riqueza e complexidade do que encerra".

É possível analisar o meio ambiente sob dois aspectos: a primeira é uma análise de forma geral, que trata o meio ambiente como um patrimônio natural, sendo espaço rodeado por riquezas naturais ou simplesmente o meio em que vivemos, mas há algo mais além deste conceito, algo que podemos analisar, mais profundamente, dentro do direito ambiental.

O Legislador brasileiro tomou iniciativa e se arriscou fazer este conceito de forma lege lata na Lei infraconstitucional nº 6.938/81, no seu artigo 3°, inciso I quando enuncia:

Artigo 3° - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I - meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; (...)

III - poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indireta:

a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;

c) afetem desfavoravelmente a biota;

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;

e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. (...)

Esta Lei relaciona-se ao meio ambiente como um conjunto de leis que exprimem o interesse público e de certa forma disciplina o comportamento do homem em seu "habitat". A partir disso a lei ao ordenar este comportamento, está garantindo os seus direitos. E tais direitos assegurados pelo homem seriam: a proteção, defesa, conservação e recuperação do meio ambiente.

A Lei, também, procura colocar o homem como personagem central e importantíssimo no processo de preservação como forma de equilibrar o ecossistema (MILARÉ, 2005, p. 79), mas ao mesmo tempo, ao comparar o inciso I com o inciso III e suas alíneas do art. 3°, é o fato de definir poluição a partir da idéia de prejudicialidade, ou seja, aqui o legislador além de tratar o meio ambiente como um produto de interação (química, física e biológica) de fatores bióticos e abióticos, que são responsáveis pela mera conservação da vida, inseriu outra abrangência de meio ambiente no aspecto de poluição. Desta forma, o legislador, ao tratar da poluição no inciso III, possui visão antropocêntrica, preocupa-se com o bem estar, a segurança, as atividades sociais e econômicas do homem.

Aquilo que seria o objeto de proteção de um direito ambiental está claramente especificado na Carta Magna de 1988, no art. 225 ao dizer que todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida... Ao tratar disso, o legislador constituinte expressa que o direito de todos recai sobre um meio ambiente ecologicamente equilibrado , portanto é esse equilíbrio ambiental que é o bem jurídico que constitui um objeto comum a todos, meramente com a proteção do meio em que todos vivem.

Uma das características desse conceito constitucional é a indeterminação de sujeitos, uma vez que a Carta Magna traz em seu texto a palavra "todos"; outra é a indivisibilidade do objeto, pois não podemos delimitar o meio ambiente, nem mesmo dividi-lo, igualmente, entre determinado número de pessoas; temos, ainda, um intenso conflito, porquanto o direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado não consiste numa controvérsia que esteja juridicamente definida; e tem duração efêmera, haja vista que não há como precisar o período de duração deste direito.

Conforme predispõe, a República Federativa do Brasil obriga que os administradores públicos tenham um comportamento ligado ao que a Constituição Federal trata, na prática, a obrigação de proteger o meio ambiente, com o desenvolvimento de atividades que propiciem um meio ambiente rigorosamente equilibrado.

A proteção ao meio ambiente, é tema que está sendo muito discutido atualmente, pois, como se sabe, estamos diariamente expostos a acontecimentos relacionados com eventos de graves lesões ambientais. Por trás de tudo isso existe, no sistema brasileiro, a Constituição Federal de 1988, que visa proteger, de forma autônoma, suprema, específica e global questões relacionadas diretamente à tutela do meio ambiente, que,além de ser um dispositivo moderno e adiantado,contêm força e ordem jurídica.

A dimensão conferida ao tema vai desde os dispositivos do capítulo VI do Título VIII, até inúmeros outros regramentos insertos no texto constitucional, nos mais diversos Títulos e Capítulos, que cuidam, expressamente, da questão ambiental de modo difuso, fazendo menção de como propor uma ação popular, uma ação pública, das competências dos entes federativos, princípios da ordem financeira e econômica, ao abrigar o ambiente de trabalho dentro do meio ambiente e de incluir os sítios de valor ecológico no patrimônio brasileiro.

O Legislador Constituinte de 1988, dedicou especial atenção ao tema, previsto no art. 225 da Carta Magna, no preceptivo se depara com a base constitucional para a proteção ambiental, que reconhece o meio ambiente como um bem jurídico autônomo, em relação ao qual se confere um bem de uso comum do povo:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essências e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genérico do País e fiscalizar entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores,pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato–Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§6º As usinas que operam com reator nuclear deverão rer sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

Ao analisar a lege lata e a lege ferenda, a expressão bens de uso como comum do povo, pode ser também entendida, neste caso, como um bem público ambiental, isto é, aqueles sujeitos ao direito de propriedade de alguma das entidades estatais. E há um aspecto a se compreender; esse bem público não é estatal e, ao mesmo tempo não é um bem particular. Pode-se então, concluir que é um bem de uso coletivo não explicitando os sujeitos aos quais pertence. Por isso, é utilizado o prenome "todos" como ocorre no caput do 225 da Constituição Federal.

A Constituição Federal, enfim, positivou corretamente ao definir um meio ambiente sadio e equilibrado como sendo interesse difuso. Além disso, deu liberdade a que os Estados e Municípios legislem, concorrentemente, acerca da matéria ambiental (artigo 24, inciso VI, da CF/88), traduzindo uma visão abrangente do nosso País, pois, sendo o Brasil constituído de diversidades, de culturas e climas, não seria mesmo possível que todos os Estados fossem regidos, unicamente, por uma legislação federal específica.

Dessa maneira, tornou-se necessário encontrar um tutor ideal para o meio ambiente. Buscava-se "alguém" com representatividade junto à sociedade, e que apresentasse estímulo e motivação para perseguir a defesa de um interesse que não tem qualquer repercussão na sua esfera patrimonial pessoal e gozasse de disposição para enfrentar a demora e os riscos de um processo judicial com ações complexas.

A solução foi encontrada junto ao Ministério Público, instituição do Estado dotada de independência funcional e que já possuía um longo caminho desenvolvido na representatividade penal da sociedade e de fiscal da lei nas questões civis.

A Constituição de 1988 descreveu o Ministério Público como uma instituição permanente de funções essenciais ao bom desenvolvimento da justiça, o qual deverá defender os interesses sociais indisponíveis, bem como manter a ordem jurídica e zelar pela ordem do regime democrático de direito.

 A QUESTÃO AMBIENTAL NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA E A LEI Nº 6.938/81

No Brasil, no que diz respeito à defesa ambiental, surgiram os primeiros códigos de proteção aos recursos naturais que foram: Florestal, de Mineração, de Águas, de Pesca, de Proteção à Fauna e etc. O Código Florestal de 1934 impôs limites ao exercício do direito de propriedade. Até então os únicos limites eram os constantes no Código Civil de 1916, quanto ao direito de vizinhança. A elaboração do I Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº 5.727, de 4 de novembro de 1971, incluiu entre as inovações o PIN - Programa de Integração Nacional e o PROTERRA – Programa de Redistribuição de Terras e Estímulos à Agropecuária do Norte e do Nordeste, experiências que se mostraram negativas do ponto de vista preservacionista. A má repercussão levou o Governo a uma revisão de conceitos na elaboração do II Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº 6.151, de 4 de dezembro de 1974, contendo medidas de proteção ao meio ambiente.

Seguiram-se, então, diversas leis e medidas: combate à erosão, Plano Nacional de conservação do Solo, criação das Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental, estabelecimento de diretrizes para o zoneamento industrial, criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente. Veio, em seguida, o III Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Resolução nº 1, de 5 de dezembro de 1979, do Congresso Nacional, que trouxe avanços ainda maiores para o Direito Ambiental entre os quais a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. Também merece referência o estabelecimento da responsabilidade objetiva nos casos de danos nucleares ( Lei nº 6.453/77).

Na década de 80, por conta da Conferência de Estocolmo de 1972, a sociedade passou a ter mais consciência da importância ambiental e com isso começaram a surgir os primeiros diplomas legais que instituiriam normas específicas para a preservação e melhor uso do meio ambiente, e diante disso, surgiu então, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981, que disciplina a política e o sistema nacional de meio ambiente, dispondo seus fins e mecanismos de formulação, aplicação e outras providências. Portanto, trata-se de uma lei infraconstitucional, de grande importância, após a Constituição Federal.

 A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), adotou a sistemática da responsabilidade civil objetiva art.14,§1º [1] da mesma Lei e, foi integralmente recepcionada pela ordem jurídica atual, de sorte que é irrelevante e impertinente a discussão da conduta do agente (culpa ou dolo) para atribuição do dever de indenizar.

Após o surgimento da Lei nº 6.938/81, outra Lei foi produzida, da Ação Civil Pública, Lei nº 7.347 de 24 de julho de 1985, que disciplina a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, e outras providências. Pode-se afirmar que esta ação é de grande valia na proteção dos direitos difusos ou coletivos.

A Constituição Federal de 1988 dedicou capítulo inteiro ao meio ambiente. Tais dispositivos, presentes na mesma, são dos mais avançados, em matéria ambiental, no qual se amplia à proteção ambiental e confere a qualquer cidadão legitimidade para propor Ação Popular com a intenção de anular ato lesivo ao meio ambiente, dentre outras coisas (Art. 5, LXXIII da CF e Lei nº 4.717/65, Ação Popular).

E para concluir, a Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre sanções penais e administrativas aplicáveis a condutas lesivas ao meio ambiente.

A Lei nº 6.938/81 é marco importante na proteção ambiental no Brasil, pois foi a partir dela que a preocupação com o meio ambiente se concretizou, superando tutela abstrata e fragmentada adotada anteriormente. Este diploma legal estabelece princípios, objetivos, instrumentos legais, técnicos, científicos, políticos e econômicos da Política Nacional do Meio Ambiente. Na prática seria inserir no ordenamento jurídico brasileiro a Avaliação de Impacto Ambiental (conjunto de procedimentos que criam instrumentos favor da proteção do meio ambiente). E à instituição de regime de responsabilidade civil objetiva, para o dano ambiental. Ademais legitima o Ministério Público para agir em favor do meio ambiente. Sobremais é lei que é ligada diretamente com a responsabilidade objetiva.

A Política Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 2º, expressa seus objetivos gerais como a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar no País, condições de desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da pessoa humana, atendendo os princípios que estão estabelecidos nos incisos deste mesmo artigo. Em geral, estes princípios condizem com a qualidade dos objetivos a serem atendidos pela Política Nacional do Meio Ambiente, dentre eles:

Art. 2 (...):

I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;

II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;

III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;

IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;

V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras

VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;

VII – acompanhamento do estado de qualidade ambiental;

VIII – recuperação de áreas degradadas

IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação;

X – educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente.

A respeito da tutela administrativa, que corresponde aos órgãos responsáveis pela proteção e melhoria do meio ambiente são constituídos pelo SISNAMA(Sistema Nacional do Meio Ambiente), e é um sistema de órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, bem, como as fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela melhoria e qualidade do meio ambiente. E o art. 6º da Lei 6.938/81, prevê, hierarquicamente, a estruturação do SISNAMA, especificando as funções que cada um deve exercer.

Este sistema é um instituto jurídico legal que está aberto à participações de instituições não-governamentais, ou seja, todos os cidadãos também podem participar, pois o principal objetivo é a informação, orientação, avaliação e, acima de tudo, a aplicação de políticas públicas favoráveis ao meio ambiente.

Da mesma forma, além dos objetivos acima citados, o SISNAMA, através de seus órgãos integrantes, pode aplicar sanções administrativas independentes da ocorrência ou não de um dano ao meio ambiente,ou seja, pode aplicar tal sanção àquele que pode apresentar alguma ameaça de degradação do meio ambiente ou quem já praticou o ato lesivo. Atualmente o SISNAMA encontra-se estruturado da seguinte forma:

Tabela 1:

Conselho Superior

CONAMA

Ministério do Meio Ambiente

IBAMA

Órgãos Setoriais (Entidades Públicas e Federais)

Órgãos Seccionais (Estaduais)

Órgãos Locais (Municipais)

Um órgão consultivo e deliberativo é o CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) que é um órgão regulamentador, e tem por objetivo assessorar o Conselho de Governo, suas atribuições estão presentes no art. 8 da Lei 6.938/81 e dentre elas estão a possibilidade de atribuir leis, decretos, resoluções relativos ao controle de uso e manutenção do meio ambiente. Assim, o Conselho Nacional do Meio Ambiente consiste num órgão de função essencial ao bom funcionamento da Política Nacional do Meio Ambiente, auxiliando na função jurisdicional através das atividades que exerce.

O órgão executor é o IBAMA, (Instituto do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis) que é uma autarquia federal de fiscalização, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. A função deste órgão é assessorar o Ministério do Meio Ambiente a formular, executar, fazer o uso racional dos recursos ambientais, enfim, fazer com que a Política Nacional do Meio Ambiente torne-se algo prático. Suas competências estão atribuídas no art. 10, §4º e artigo 11 da Lei nº 6.938/81.

Então, pode-se concluir que o IBAMA está diretamente ligado à todas as questões que envolvem o meio ambiente, e, diante disso, transmite ao CONAMA, os mais diversos assuntos e padrões ambientais.

Entretanto, para que exista um bom funcionamento de controle ambiental é necessário que o Ministério Público trabalhe, conjuntamente, com os órgãos públicos destinados à proteção ambiental, já analisados anteriormente.

O Promotor de Justiça deverá manter contato com as entidades de proteção da Comarca, de nível estadual ou, até mesmo, federal, visando à realização de ações conjuntas. Essas entidades podem ser consideradas como órgãos de apoio do Ministério Público porque, além de levar a conhecimento do órgão ministerial a maioria dos casos que envolvem a tutela ambiental, dão a assistência qualificada nas investigações e nas ações civis quando solicitados (PINZETA, 2003, p. 12).

É certo que os órgãos públicos que exercem a função administrativa de evitar a degradação ambiental são de fundamental importância para o bom funcionamento do trabalho do Ministério Público na tutela ambiental, mesmo assim, não podemos esquecer que eles são representantes do poder público e, por sua vez, poderão acarretar problemas decorrentes de sua má administração ou da sua atuação defeituosa.

Em decorrência disto, surge a necessidade da fiscalização, passando o Ministério Público a tutelar os interesses sociais através de outro campo de atuação, qual seja, a verificação da eficácia das atividades desenvolvidas pelos órgãos supramencionados. Por esta razão, a Constituição de 1988 deu ao Ministério Público novo perfil, dotando o órgão de independência funcional, capaz de identificar quando os órgãos públicos descumprirem seus deveres e os direitos que estão assegurados no ordenamento jurídico (MARTINS JUNIOR, 2002, p. 11).

Assim, o Ministério Público deverá impedir o super-crescimento do Estado sobre a sociedade, de forma a zelar pelos interesses coletivos e em busca do bom funcionamento dos órgãos públicos criados para este fim. As atividades desenvolvidas pelos órgãos de defesa ambiental, devem observar limites de atuação, com vista ao bom funcionamento no aspecto da administração, vigilância, autocontrole e probidade. Isto torna necessário para a proteção dos direitos regulados na Constituição.Tais órgãos estão sempre sujeitos à fiscalização do Ministério Público, vez que este órgão é dotado de credibilidade e autonomia funcional e atua como parceiro da população na defesa do meio ambiente.

Juntamente com a Tutela Administrativa, que é desenvolvida pelo Ministério Público na proteção ambiental, merecem destaque neste trabalho a Tutela Civil e o papel do Ministério Público que serão estudados nos próximos dois capítulos deste trabalho.

Existem diversos instrumentos a serem utilizados na concretização da Política Nacional do Meio Ambiente, e estão presentes no artigo 9º da Lei nº 6.938/81, destacando o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impacto ambiental, o licenciamento ambiental, e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, dentre outros.


[1] Art 14, §1º: Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, efetuados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. (grifo nosso)


Autor: Priscila Abrahão


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