A REFORMA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA, PEC 233/08.
Introdução
Há um sentimento generalizado na sociedade brasileira da importância de se fazer uma reforma no sistema tributário. Para que a Reforma realmente aconteça vale ressaltar que é preciso simplificar o recolhimento, reduzir o numero de impostos, aumentar o universo de contribuintes, aliviar o peso tributário sobre os setores produtivos e garantir mecanismos de retorno dos impostos para a sociedades, sob a forma de serviços e investimentos públicos. É claro que se esperava uma reforma mais drástica e eficiente. Contudo, se sabe que uma reforma desse tipo seria de difícil aceitação.
O trabalho em questão visa identificar e analisar os principais elementos que compõe a proposta da Reforma tributaria a Emenda Constitucional 233/08, bem como, apresentar os principais elementos da reforma tributária, correlacionando-os com as principais criticas do modelo tributário vigente, discorrer sobre a opinião dos principais tributaristas a cerca das modificações propostas pela reforma tributaria e abordar as vantagens e desvantagens que as alterações trariam à economia do país.
Esse artigo e classificado como sendo de cunho explicativo, onde através do método dedutivo procurar se chegar a uma conclusão particular dos fatos abordados. Quanto ao tipo é qualitativo, por ser de interpretação subjetiva, ou seja, não se basear em elementos numéricos para atingir sua representatividade. Para concluir a coleta de dados e explicar os objetivos específicos discriminados acima serão utilizadas pesquisas documental e bibliográfica.
O tema que aborda a reforma tributária brasileira e suas principais propostas teve sua escolha devido à sua grande relevância para as empresas, o governo e a sociedade
REFERENCIAL TEÓRICO.
Sistema Tributário Nacional
O sistema tributário nacional é regido pelo disposto na Emenda Constitucional nº. 18, de 1º de Dezembro de 1965, em leis complementares, em resoluções do Senado Federal e, nos limites das respectivas competências, em leis federais, nas Constituições e em leis estaduais, e em leis municipais.
Como o Código Tributário Nacional é uma lei de normas gerais, prevista no art. 146 da Constituição, é comum encontrarmos nele uma porção de definições. Nestes termos, logo a seguir veremos o conceito de tributo em seu artigo 3º.
“Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei a cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. (LEI Nº. 5172,1966, p.01)
Sua natureza jurídica é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la, a denominação e demais características formais adotadas pela lei e a destinação legal do produto da sua arrecadação. Os tributos cuja receita seja distribuída, no todo ou em parte, a outras pessoas juridicamente de direito público pertencerá à competência legislativa daquela a que tenham sido atribuídos.
A estrutura tributária vigente é considerada cara, complexa, redundante e, em muitos aspectos, regressivo e ineficiente. É complexa e redundante, devido a impostos que incidem sobre a mesma base ou de forma cumulativa. É regressivo por concentrar a renda ao tributar em maior proporção as classes trabalhadoras. De acordo estudos do Banco Mundial, nosso país é o recordista mundial em tempo gasto pelas empresas para cumprimento das obrigações tributárias.
Há varias espécies tributárias: impostos, contribuições sociais, contribuições econômicas (Empréstimos Compulsórios), taxas e contribuições de melhoria. As três esferas do governo, união, estado e municípios, possuem competência impositiva para cobrar tributos.
“É verificado que da receita disponível dos tributos nacionais, 47% são destinados à união, 33% aos estados e 20% aos municípios. Das bases tributárias, 21,30% são sobre a renda, somente 3,16% incidem sobre a propriedade, enquanto que 75,54% se aplicam ao consumo, punindo as classes trabalhadoras. Porem, nos estados Unidos e na União Européia, a arrecadação sobre a renda é de, respectivamente 48,4% e 34%”. (HAULY, 2003, p.02).
As principais críticas ao sistema tributário nacional são os seus altos custos, tanto direto (do Fisco) quanto indireto (dos contribuintes); seu elevado grau de complexidade - que tem relação direta com seu alto custo -; e seus espaços, que permitem o planejamento tributário e a sonegação, o que desfaz, pelo menos parcialmente, a sua progressividade formal. Além disso, o sistema reduz a eficiência econômica, principalmente por ter elevado número de alíquotas de IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) e de ICMS (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e, pela existência de tributos cumulativos, como a COFINS (Contribuição para o Financiamento de Seguridade Social) e o PIS/PASEP (Programa de Integração Social).
O IPI (Impostos sobre Produtos Industrializados) incide sobre a importação e produção de produtos industrializados, com alíquotas variando de
Classifica-se como imposto cumulativo o que incide em todas as etapas intermediárias dos processos produtivos e/ou de comercialização de determinado bem, inclusive sobre o próprio tributo anteriormente pago, da origem até o consumidor final. Dessa forma, o imposto cumulativo influencia na composição de seu custo e, em conseqüência, na fixação do seu preço final.
O Imposto cumulativo gera organização ineficiente da estrutura produtiva, aumento dos custos dos investimentos e exportações e favorece a importações. Além da Cide, temos o ISS (Imposto sobre Serviços), de caráter municipal, que se apresenta no mesmo regime. (LIMA, 2008, p.02).
No Brasil recentemente ocorreram algumas mudanças, relacionadas aos tributos cumulativos. O Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição Financeira da Seguridade Social (COFINS) passaram a ser cobradas sobre o valor adicionado para a maioria dos setores. Contudo, essas mudanças não foram eficientes, pelo fato do montante arrecado com tributos cumulativos, onde são muito elevados. Isso porque os setores que representam uma parte significativa da economia permaneceram no regime cumulativo de cobrança sobre o faturamento. Além disso, os setores que passaram a recolher as contribuições sobre o valor adicionado ainda embutem em seus preços tributos cumulativos de forma indireta, uma vez que compra de segmentos que permaneceram no regime cumulativo.
Outro complicador do sistema de tributário nacional é a tributação onerosa das folhas de salários. Além do FGTS (Fundo de Garantia de Tempo de Serviço), incidem sobre a folha de pagamentos impostos não relacionados diretamente ao trabalhador. Entre esses está à contribuição par o Sistema S de educação básica (3,1%), descontada da folha de pagamento das empresas pertencentes aos setores de comércio, indústria e transportes, e vinculados às instituições desse sistema, como Sesc, Senac, Senai e Sesi, e também o Salário Educação (25%). Contudo, sem contar os impostos, a folha leva 20% de tributação para contribuição previdenciária.
“O alto custo das Folhas de pagamentos faz com que, hoje, 51% dos ocupados não contribua para a previdência, o que estimula a informalidade e piora a competitividade da empresas brasileiras”.(MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2008, p.06)
A situação em questão gera um circulo vicioso. Pois ao ponto que há uma tributação maior da folha de salários, pelo fato da informalidade, isso faz com que nas empresas formais a carga tributária exigida acabe sendo mais elevada.
Grande parte das deficiências do sistema tributário nacional tem origem na Constituição de 1988, que reformou amplamente o papel do Estado na economia, inclusive a tributação. A sensação na sociedade, compartilhada por diversos especialistas, é de que a Constituição criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado nele definido. O resultado foi que o governo federal teve que criar, posteriormente á promulgação da Carta Magna, uma série de tributos para completar o financiamento do Estado, sem maior preocupação com regras econômicas de tributação, apenas visando à arrecadação.
“Criaram-se a Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL), em 1989; e o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), com vigência em 1993, posteriormente recriando como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) em 1996. Esta foi sucessivamente prorrogada, com alíquota elevada de 0,2% para 0,3%. Em 1999, caso também da alíquota da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), aumentada de 0,5% para 2%, em 1990 e para 3%, em
Em geral a guerra fiscal entre estados e federação produz um processo de redução do país, mesmo que no curto prazo, possa haver ganho para algum estado. dos impostos e, consequentemente, do gasto público, para neveis inferiores àqueles que maximizam o bem-estar da federação. Ao ponto que um estado em processo de uma competição tributaria, reduz seu tributo para atrair novas empresas, os outros estados, também tendem a reduzir seus tributos, com o intuito de não perderem suas empresas. Isso gera um nível de gasto público ineficiente e uma redução no bem-estar.
A evasão é outro grande problema do sistema tributário brasileiro. Ele faz com que os que pagam regularmente seus impostos sejam obrigados a pagarem mais que sua justa parcela para compensar a receita perdida, ou seja, para compensar os Tributos que são sonegados. Além disso, resulta em competição desigual entre os que pagam corretamente e aqueles que sonegam impostos.
É pensando nisso que se necessita de um novo sistema, mais simples e mais justo. Assim será possível estimular a produção e os investimentos para o país voltar a crescer num ambiente de geração de empregos e de justiça social. Para atingir esse objetivo é preciso simplificar o recolhimento, reduzir o numero de impostos, aumentar o universo de contribuintes, aliviar o peso tributário sobre os setores produtivos e garantir mecanismos de retorno dos impostos para a sociedades, sob a forma de serviços e investimentos públicos.
Principais medidas e propostas da Reforma Tributária
Nosso sistema tributário é fruto de um processo contínuo de evolução que vem se arrastando há tempos. Comparando-o a uma casa antiga, podemos afirmar que vem sofrendo desgaste ao longo dos anos, propiciando assim, a redução sua capacidade de adaptação. Pois, são varias as alterações no cenário econômico do país que faz com que, de tempos em tempos medidas sejam tomadas na área tributaria a fim de acompanhar essas modificações. No entanto, nem sempre são suficientes.
Vale ressaltar que tão importante quanto modificar normas legais e administrativas é reformar as administrações fazendárias. Elas precisam ser modernizadas e fortalecidas, no sentido de assegurem o pleno cumprimento da lei, combatendo sem tréguas a sonegação, respeitando o contribuinte que cumpre devidamente com suas obrigações. Portanto, é inútil criar o melhor sistema tributário do mundo se não houver o devido respeito ás suas normas. Sem uma administração capacitada e integral a garantir o cumprimento da lei, ele será injusto e terá efeitos perversos sobre o sistema produtivo.
A PEC (Proposta de Emenda Constitucional) 233/08 encaminhada ao Congresso Nacional tem seis objetivos principais:
1- Acabar com a guerra fiscal entre os Estados;
2- Simplificar o sistema tanto no âmbito federal quanto do ICMS;
3- Corrigir as distorções dos tributos sobre bens e serviços;
4- Implementar medidas de desoneração tributária;
5- Melhorar a qualidade das relações federativas;
6- Aperfeiçoar a política de desenvolvimento regional;
Visa acabar com a guerra fiscal entre os estados, através de transição da forma atual de cobrança para a tributação somente no estado de destino. Contudo, em decorrência das discussões com os governos estaduais e a crescente preocupação com a manutenção de alguma cobrança no Estado de origem como estímulo à fiscalização, a proposta no novo ICMS é manter uma alíquota de 2% no estado de origem nas tramitações interestaduais. Sabe-se que essa cobrança não é o suficiente para induzir a guerra fiscal, uma vez que esse valor é compatível com o objetivo de acabar com competição desordenada entre os estados.
Para diminuir eventuais perdas de receitas do ICMS aos estados durante esse período de transição, propõe-se ainda a criação do Fundo Equalizador de Receitas (FER), o qual seria uma garantia aos estados. Pelo fato do mesmo, ter como objetivo desestimular os estados na continuidade da guerra fiscal, a PEC, além do FER, determina a suspensão das transferências do Fundo de Participação dos Estados (valor de arrecadação do governo federal em impostos como o IR, que são repassados aos Estados) em casos de concessões de novos incentivos fiscais.
A simplificação se propõe por meio da eliminação do PIS, COFINS, CIDE e Contribuição da folha de pagamento para o Salário Educação e da criação de um novo imposto, o IVA-F(Imposto sobre o Valor Adicionado-Federal). Para que o tributo tenha alíquotas simplificadas, o IPI ainda se mantém na proposta do governo, devido a suas funções regulatórias, como as de tributação seletiva (caso de bebidas e fumo), ou como instrumento de políticas industrial e de desenvolvimento regional. Essa regulamentação seguirá o mesmo exemplo da lei de informática e de benefícios existentes na zona franca de Manaus.
Para o ICMS, a proposta visa estabelecer uma única legislação e mesma abrangência de mercadorias e serviços atuais, contudo, as alíquotas serão estabelecidas pelo Senado, e enquadramento dos serviços efetuados pelo Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária) e ainda aprovada pelo Senado. Adicionalmente, para evitar o nivelamento das alíquotas e o aumento da carga tributária, é previsto que para um limitado de bens e serviços, definidos por leis complementar, é fixado alíquotas diferenciadas pelos Estados, ajustando assim sua receita para baixo ou para cima. Isso para não haver perdas de receitas e elevação de carga tributária, devido às alíquotas atualmente muito diferenciadas, como por exemplo, a do óleo diesel.
Ao se aprovar a proposta governista, é esperado uma desoneração total das exportações através da quebra de resistência dos estados no ressarcimento de créditos de ICMS às empresas exportadoras. A redução significativa na cumulatividade no sistema tributário pela extinção da Cide e a eliminação de restrições à apropriação de créditos do novo ICMS e do IVA-F, além do fim dos incentivos às importações geradas pela guerra fiscal.
A proposta da reforma tributaria prevê uma redução gradual da contribuição patronal, entre 2010 e 2015, de 20% para 14%. Além disso, cai a contribuição pra o salário–educação, que até 2015 vai reduzir os impostos sobre a folha de salário em 8,5 pontos percentuais. O intuito e fazer com que o fim dessas cobranças haja mais contratações.
Com a criação do IVA-F e do novo ICMS tem-se a oportunidade de rever a estrutura de alíquotas atualmente existente e, principalmente, ampliara a desoneração da cesta básica, tornando o sistema tributário mais justo e menos oneroso para a parte da população mais pobre. O objetivo é aproveitar para avançar de forma significativa na desoneração dos itens essenciais de consumo das classes de menor renda, como por exemplo, o óleo de soja, o pão e o açúcar, sobre os quais incidem tributos federais.
O principio da não – cumulatividade, a principio, conduz à desoneração tributaria. Contudo, a depender das alíquotas que serão adotadas pelo IVA- F é possível que ocorra o inverso do que está sendo abordado na proposta reformista, ou seja, pode ocorrer exatamente o aumento da carga tributária.
Os analistas do governo e a própria iniciativa privada estimam que a reforma tributária incentive o crescimento da economia brasileira com um aumento direto no PIB (Produto Interno Bruto), na ordem de 0,5% ao ano, acumulando, dessa forma, até o final da transição, um crescimento de 10,0% a 12,2% no PIB.
Um dos principais objetivos da reforma é contribuir para melhorar o modelo federativo brasileiro, uma vez que dado o primeiro passo, o processo mais amplo pode ser aprofundado ao longo dos anos.
Uma mudança importante, introduzida a partir da demanda das principais entidades municipalistas, diz respeito ao critério de partilha da parcela de 25% do ICMS destinada aos municípios. Atualmente ¾ desses recursos são distribuídos proporcionalmente ao valor adicionado em cada município. Por conta desse critério gera-se um grande desequilíbrio na distribuição dos recursos entre os municípios, beneficiando desproporcionalmente aqueles onde estão localizadas grandes unidades industriais, em detrimento dos demais. (MINISTERIO DA FAZENDA, 2008, P.18)
Para os Estados e Municípios, a PEC 233/08 visa diminuir a sonegação e aumentar a arrecadação, aprimorar as políticas de desenvolvimento, ampliar a base de partilha dos tributos federais. E para sanar eventuais perdas de receitas do ICMS aos estados, propõe-se a criação do Fundo Equalizador de Receitas (FER), o qual seria uma garantia aos estados. Com o objetivo de desestimular os estados na continuidade da guerra fiscal, além do FER, a PEC determina a suspensão das transferências do Fundo de Participação dos Estados (valor da arrecadação do governo federal em impostos como o IR, que são repassados aos Estados) em casos de concessões de novos incentivos fiscais.
Com o fim da disputa fiscal, o governo também almeja um aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional com o estabelecimento de créditos dos fundos de financiamento do Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO), advindos da destinação de 3% da receita do IPI e do IR. Na mesma direção, a PEC inclui a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional como elemento da já existente Política de Desenvolvimento Regional, com aumento da proporção de recursos do IR e IPI de 4,1% para 4,8%, assim como a garantia de que 60% dos recursos aplicados serão destinados a financiamentos, enquanto o restante será aplicado em investimentos de infra-estrutura locais.
Vantagens e Desvantagens que a Reforma Tributária poderá trazer ao cenário econômico do país
A proposta de reforma tributaria em si, já um ponto positivo para o cenário econômico brasileiro ao passo que se propõe promover a desoneração de investimentos e exportações, eliminar distorções no comércio exterior, promover a simplificação e desburocratização da estrutura tributária, especialmente com a federalização da legislação e a unificação das alíquotas do ICMS, o que permitirá o fim da guerra fiscal, a extinção de alguns tributos federais e a criação do IVA-Federal.
Sabe-se que há pontos a serem aperfeiçoados, como assegurar a não-cumulatividade do IVA-F, uma vez que mesma irá substituir alguns impostos como PIS e COFINS que pertencem à esfera de contribuição social, impedir a cobrança por dentro dos tributos, a eliminação da possibilidade da lei, fixar ressalvas para o aproveitamento de créditos sobre bens de uso e consumo e a garantia da transferência de créditos a terceiros no IVA-F.
A proposta de reforma tributaria elaborada pelo governo quer demonstrar que com essas novas medidas irá diminuir a carga tributaria. Contudo, a PEC 233/08 não reduz efetivamente a carga tributária, pelo contrario, deve aumentá-la. O novo ICMS eliminará as 27 legislações estaduais, mas não afasta as divergências entre os estados quanto sua tributação na origem ou no destino e ainda atribui excessiva soma dos poderes ao CONFAZ (Conselho nacional de Política Fazendária)
Outro ponto é a extinção das contribuições sociais, COFINS, PIS, CSLL e Salário – Educação, que na verdade é uma substituição por um novo tributo, o Imposto sobre o valor Adicionado o “IVA Federal”. A redução da Contribuição Previdenciária Patronal de 20% para 12% é outra questão mal explicada. Pois a mesma será compensada pelo IVA Federal, onde incide na base de cálculo ampliada e a autorização da criação de novas fontes tributária. É sabido que a base de cálculo da Contribuição Previdenciária é o salário do individuo, ainda mais tendo em vista a futura ampliação do regime de capitalização.
Quanto ao ICMS, além de tornar obrigatória a seletividade do imposto, revoga a não incidência sobre operações que destinem mercadorias para o exterior e sobre serviços prestados a destinatários no exterior. A restauração da incidência do ICMS sobre exportações é um retrocesso. À medida que compromete a competitividade externa do produto nacional, desestruturando o setor exportador, com prejuízo a geração de empregos e renda no país.
Para que a proposta reformista seja satisfatória e traga realmente o crescimento econômico esperado é importante assegurar o efetivo e imediato aproveitamento de créditos do ICMS, uma vez que o procedimento adotado atualmente pelos estados de exigir o ICMS em suas operação, além de acarretar numa série de contra tempos, implica no desencaixe financeiro, para o recolhimento do imposto, numa situação em que claramente não há circulação econômica.
Conclusão
Uma reforma drástica no sistema tributário nacional de imediato é impossível de acontecer. No entanto, é de consenso de todos a necessidade de haver uma reforma tributária. Ela vem acontecendo ao poucos, a dificuldade está na escolha de um caminho que ao mesmo tempo o torne mais justo e eficiente e ainda diminua a carga tributaria global e não deixe nenhum ente federativo em situação inferior à de antes da Reforma Tributária.
Em relação à simplificação do sistema tributário é necessário ter o cuidado para não confundir simplicidade com simplismo. Em uma economia complexa como a do Brasil é impossível construir um sistema tributário que seja adequado quanto a efeitos alocativos e distributivos e, ao mesmo tempo, simples. Contudo, vale ressaltar que a reforma tributária é um processo e não um ato isolado, processo esse que precisa ser analisado quantas vezes for necessário para chegar a um entendimento, respeitando as peculiaridades da federação brasileira, bem como, a realidade do país e a sua história tributária ao longo dos anos.
Outro ponto a ser bem analisado antes se chegar uma conclusão concreta é o ICMS, pelo fato do mesmo ser o principal imposto dos governos estaduais e o de maior arrecadação no Brasil, este apresenta uma variedade de legislações, ao todo são 27 legislações diferentes que dificultam a sistemática de apuração do imposto, além do que, apresentam isenções, deferimentos, créditos presumidos que levam aos governos estaduais a chamada “guerra fiscal”, originando conflitos federativos, com grandes perdas de recursos fiscais.
Melhorar a distribuição da carga tributária entre contribuintes é outro ponto importante não só em função de considerações acerca de eqüidade, mas também pela necessidade que a sociedade terá, por algum tempo, de fazer um esforço fiscal relativamente elevado, caso o objetivo maior seja resolver os problemas sociais mais urgentes e, ao mesmo tempo, assegurar o equilíbrio das contas públicas.
É esperado que com a instituição do IVA–F seja reduzida à complexidade do sistema tributário vigente, uma vez que terá um número menor de tributos. Pois o mesmo estará substituindo a COFINS, o PIS, da CIDE-Conbustível. Porém não se descarta a possibilidade de novas dificuldades que podem surgir com o IVA–F, como a dupla ou ainda tripla tributação sobre o mesmo, de modo que não se pode afirmar com certeza se o novo tributo simplificará realmente o sistema tributário ao ponto exato que está sendo exposto pelos governistas.
Se essa reforma não atingir por completo seus objetivos, pelo menos o primeiro passo foi dado. O que não poderia era continuar assim, com altos custos tanto para o fisco como para a classe trabalhadora que é hoje a responsável por concentrar a maior carga tributária no cenário brasileiro.
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Autor: Marineide Souza Silva
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