Controle Interno Nas Organizações Públicas
Oportunamente, o Projeto de Lei 135/96 apresenta uma grande evolução em relação à Lei 4320/64, no que tange ao aspecto de controle, ampliando o conceito, na tentativa de refletir todas as ações que, efetivamente, são relacionadas com o assunto.
A legislação atual fala exclusivamente em controle da execução orçamentária e a nova lei adicionará aspectos relativos à fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial. De um enfoque limitado à verificação da legalidade dos atos e do cumprimento do programa de trabalho, parte-se agora para uma avaliação, também, da legitimidade, efetividade, economicidade, eficiência e eficácia na administração pública.
Esta nova abordagem exigirá a instrumentalização de controles e uma outra dinâmica nos serviços públicos, culminando com uma nova postura e qualificação dos servidores, que passarão a atuar numa estrutura organizada, com atribuições e responsabilidades claramente definidas, ou seja, num ambiente propício para fomentar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade no dia-a-dia das entidades públicas.
A nova lei simplesmente procurá por em prática o que está preconizado no artigo 70 da Constituição Federal, que assim define:
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único: prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valore públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
Mais adiante, o artigo 74 da Carta Magna define:
“Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, o sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como de aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício da sua missão institucional.
§ 1° - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”
O controle externo exercido pelo Poder Legislativo de cada esfera do governo possui limitações para o exercício da fiscalização na abrangência e no enfoque definido anteriormente.
Para suprir esta limitação, as entidades objeto de fiscalização governamental estão sendo instrumentalizadas com sistema de controle interno que, além de subsidiar o controle externo, objetiva assegurar a existência de um controle na extensão proposta pela legislação, sendo exercido de forma preventiva e concomitante aos atos de gestão.
O controle como um todo é, portanto, o somatório dos componentes do sistema de controle interno com as ações do controle externo. Assim, quanto mais eficiente for o primeiro e quanto melhor for a sua interação com o controle externo, maior será a garantia de um efetivo controle sobre os atos da administração, em qualquer esfera do governo.
O conceito de CONTROLE INTERNO, hoje consolidado entre os organismos e profissionais que atuam na área de auditoria é definido como:
“O plano geral da organização e todas as medidas e métodos que, em forma coordenada, adotam-se dentro de uma entidade para proteger os seus ativos, controlar a exatidão e confiabilidade das informações contábeis, promover a eficiência operacional e motivar a adesão às políticas de direção estabelecidas”.
O Projeto de Lei 135/96, em seu artigo 159, derivou e ampliou este conceito para:
“Art. 159. O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotados pela administração governamental para salvaguardar seus ativos, desenvolver a eficiência nas operações, estimular o cumprimento das políticas administrativas prescritas e verificar a exatidão e a fidelidade dos dados contábeis e a exação no cumprimento da lei.
§ 1° - O controle interno deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos e entidades, compreendendo, particularmente:
I - controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que orientam a atividade específica do órgão controlado;
II - o controle, pelos órgãos de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
III - o controle das aplicações dos dinheiros públicos e da guarda dos bens pertencentes à administração pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria;
IV - a fiscalização da execução contratual de serviços públicos concedidos, permitidos ou autorizados.
§ 2° - O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se revelarem puramente formais ou cujo custo seja comprovadamente superior ao risco.”
Como se depreende deste conceito, o controle interno é exercido pela conjugação da estrutura organizacional com os mecanismos de controle estabelecidos pela administração, incluindo as normas internas que definem responsabilidades pelas tarefas, rotinas de trabalho e procedimentos para revisão, aprovação e registro das operações. Neste contexto, o plano de organização deve prever uma segregação apropriada das responsabilidades funcionais.
Além de salvaguardar os bens e recursos públicos, o controle interno deve avaliar e promover a eficiência operacional, ou seja, garantir que os recursos sejam empregados eficientemente nas operações cotidianas, como forma de se obter a economicidade invocada pelo artigo 70 da Constituição Federal.
Para tal é necessário que existam políticas administrativas claramente definidas e que estas sejam cumpridas, assim como, que os sistemas de informações, traduzidos em informações contábeis, operacionais e gerenciais sejam eficientes e confiáveis, sendo estes aspectos igualmente objeto do controle interno, além, obviamente, do fiel cumprimento à legislação.
O processo de controle interno deve, preferencialmente, ter caráter preventivo, ser exercido permanentemente e estar voltado para a correção de eventuais desvios em relação aos parâmetros estabelecidos, como instrumento auxiliar de gestão.
A Instrução Normativa n° 16, de 20.12.91, do Departamento do Tesouro Nacional, refere-se aos princípios de controles internos como sendo um conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao atingimento de objetivos específicos, tais como:
a) relação custo / benefício do controle;
b) qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários;
c) delegação de poderes e determinação de responsabilidades;
d) segregação de funções;
e) instruções devidamente formalizadas;
f) controles sobre as transações;
g) aderência a diretrizes e normas legais.
O Projeto de Lei 135/96 deixa claro que o controle interno é distribuído nos vários segmentos do serviço público, envolvendo desde o menor nível de chefia até o administrador principal que, no caso, se utiliza de uma estrutura de apoio.
Aos funcionários com função de chefia compete controlar a execução dos programas afetos à sua área de responsabilidade e a zelar pela observância das normas legais e regulamentares que orientam as respectivas atividades. Para que se possa imputar esta responsabilidade é necessário que a estrutura e a distribuição das funções estejam claramente definidas e aprovadas.
Todas as atividades desenvolvidas pela administração pública devem ser devidamente controladas. Assim, cabe ao órgão designado na estrutura organizacional para responder por recursos humanos, o controle sobre a observância das normas gerais que regulam a administração de pessoal.
Aos órgãos responsáveis por licitações e compras, pelo controle patrimonial e de frota, por serviços de apoio, etc., cabem, igualmente, responder pela observância das normas e da legislação respectiva e assim por diante.
A área de contabilidade, por deter o registro de todos os bens, das receitas, dos investimentos e das despesas da entidade pública, assume um papel de destaque no contexto do controle interno, sendo ainda, em muitos órgãos públicos de pequeno porte a unidade que coordena as atividades de controle interno e que canaliza a remessa de informações para os órgãos externos de controle.
O Controle Interno E A Auditoria Interna: Com a valorização do controle interno a partir da nova Constituição Federal, cada vez mais fica patente a necessidade da institucionalização de uma unidade que assuma a sua coordenação e avaliação, como um serviço de apoio à administração.
Estes órgãos são eventualmente designados de Unidade de Controle Interno, mas, na maior parte das entidades, são denominados de Auditoria Interna e o seu papel principal não está em assumir o exercício do controle, mas, a partir dos exames efetuados, recomendar medidas voltadas a aprimorar o sistema de controle interno da organização.
As Auditorias Internas desempenham suas atividades com base nas Normas Brasileiras para o Exercício da Auditoria Interna, que foram aprovadas e divulgadas pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil em 1991.
Ao examinar as operações, a Auditoria Interna exerce uma avaliação independente da adequação e eficácia do sistema de controle interno de uma organização, objetivando certificar-se de que os controles existentes garantem:
· a salvaguarda do patrimônio; a confiabilidade dos sistemas contábeis, financeiros e operacionais; a otimização no uso dos recursos; a eficiência operacional; a adesão às políticas e normas internas, à legislação e às demais orientações dos órgãos de controle governamental.
Desta forma, a auditoria passa a ser um componente do sistema de controle interno, como um serviço de apoio à administração, ou seja, passa a ser um elemento de controle que mede e avalia os demais controles.
Para desempenhar suas funções, o auditor deve ser dotado de formação, conhecimentos, recursos, metodologia e técnicas de trabalho que lhe permitam identificar as áreas cujos controles não sejam adequados ou observados.
Sua responsabilidade não se restringe à identificação das falhas de controle, cabendo-lhe apresentar recomendações voltadas ao aprimoramento de tais controles e orientar as ações gerenciais nos casos em que se constatar a inobservância às normas e legislação vigente.
A atividade de auditoria vem sendo desenvolvida basicamente sob os seguintes enfoques: Auditoria Fiscalizadora; Auditoria Contábil; Auditoria Operacional e Auditoria de Gestão.
Como fiscalização, a auditoria visa, basicamente, aferir a observância às normas legais e regulamentares, podendo ser exercida a nível interno mas, principalmente, pelos órgãos de fiscalização governamental e de controle externo;
Sob o enfoque contábil, a auditoria tem por finalidade principal a validação dos demonstrativos contábeis, sendo exercida por profissionais ou empresas de auditoria independente devidamente habilitados para emitir parecer sobre tais demonstrativos.
A Auditoria Operacional enfatiza o exame das operações da organização, partindo de um levantamento dos procedimentos adotados e da avaliação dos controles existentes. Assim, a entidade é visualizada como um grande sistema e dividida, para fins de planejamento e organização da auditoria, em subsistemas ou módulos, definindo-se para cada módulo objetivos e exames específicos, como decorrência da prévia avaliação dos controles internos.
Dentro deste enfoque situa-se um segmento cada vez mais significativo, que é a Auditoria em Informática, contemplando a otimização das atividades do auditor mediante a informatização de seu trabalho e, principalmente, a validação dos sistemas computadorizados e a avaliação dos riscos relacionados com as atividades de processamento de dados da organização.
Já a Auditoria de Gestão, de uma forma ainda incipiente, segue a mesma linha de raciocínio da Auditoria Operacional, porém, buscando identificar os aspectos mais relevantes que possam medir o desempenho da administração, normalmente com a fixação de indicadores e de outros instrumentos afins.
Aplicação Nas Organizações Públicas: A partir da vigência da atual Constituição Federal, o controle governamental vem exercendo um papel cada vez mais preponderante e eficiente.
Com efeito, as entidades componentes da administração pública direta e indireta necessitam aprimorar os seus procedimentos e controles, de forma a dar fiel cumprimento às exigências legais, sob pena de os administradores não terem suas contas aprovadas.
Por outro lado, há uma crescente conscientização da opinião pública quanto à necessidade do exercício da fiscalização sobre o uso do erário público.
Esta situação atribui ao conceito do controle interno e, consequentemente. à atividade de auditoria um papel cada vez mais preponderante na administração pública, pois possibilita ações preventivas e corretivas em tempo oportuno.
A ênfase do trabalho de auditoria, neste caso, está na verificação sobre a observância das normas legais e regulamentares e na avaliação sobre a correta utilização dos recursos, buscando obter, entre outros objetivos, uma razoável segurança de que: os recursos estão sendo aplicados da maneira mais racional possível; a arrecadação está atingindo todo o campo previsto legalmente e de maneira abrangente; os atos da gestão estão revestidos de todas as formalidades legais estabelecidas; estão sendo mantidos adequados registros e controle de todo o patrimônio público.
Para tal, a auditoria interna pode ser exercida sobre projetos, funções ou atividades nas quais se divide a execução orçamentária da União, Estado ou Município, a nível de secretarias, órgãos, departamentos/divisões da administração direta, assim como, em autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e empresas controladas.
O Sistema De Controle Interno Governamental: De acordo com o artigo 31 da Constituição Federal, a fiscalização dos municípios será exercida pelo respectivo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo executado com apoio do Tribunal de Contas do Estado, e pelo sistema de controle interno do próprio município.
Nas esferas federal e estadual, além do controle interno exercido em cada entidade que compõe a administração direta, indireta ou fundacional, existem unidades específicas de controle das respectivas esferas de governo que, pela sua conjugação, compõem o Sistema de Controle Interno Governamental.
No âmbito federal o sistema de controle interno do Poder Executivo está disciplinado pela Medida Provisória n° 1677-54, de 29.06.98, que atribui ao Ministério da Fazenda exercer o papel de órgão central do sistema. Os órgãos setoriais, em cada Ministério, são denominados de Secretarias de Controle Interno - CISET.
A nível de Estados, o sistema de controle interno governamental, na maior parte deles, está em fase de estruturação, havendo uma tendência para a formalização desta função através de órgão vinculado à Secretaria da Fazenda, com acesso às demais Secretarias.
Vinculação Com O Controle Externo: A vinculação entre o controle interno do Poder Executivo e o controle externo do Poder Legislativo, exercido com o apoio dos Tribunais de Contas da União e dos Estados se dá, basicamente, pelo processo de prestação de contas, pela comunicação de irregularidades constatadas no exercício do controle interno e pela disponibilização de informações ao respectivo Tribunal de Contas e/ou Câmara de Vereadores, no caso de Municípios.
Antes de ser submetido ao Tribunal de Contas, o processo de prestação de contas passa pelo crivo do controle interno em seus diversos níveis.
Quando a entidade possui uma unidade de coordenação do controle interno ou de auditoria interna, cabe a esta assessorar a área de contabilidade na montagem do processo e promover a remessa ao órgão setorial do controle governamental, para fins de exame e emissão de parecer.
Na esfera do Governo Federal, o órgão setorial é a Secretaria do Controle Interno - CISET do respectivo Ministério ou órgão com atribuição equivalente, através de sua Coordenadoria de Auditoria. A nível de Estados, a tramitação do processo fica na dependência da forma de estruturação do Sistema de Controle Interno de cada Estado, sendo que no caso dos Municípios, o encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado em geral é efetuado diretamente pela Prefeitura.
De outra forma, o conhecimento de irregularidades por parte dos responsáveis pelo controle interno nos diversos níveis, decorrente do próprio trabalho por estes desenvolvido ou em função de denúncias apresentadas, obriga-os a dar ciência ao respectivo órgão central de controle interno e ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.
Os relatórios de auditoria de rotina, juntamente com os correspondentes às auditorias especiais, dependendo da orientação, podem ser encaminhados ou ficam à disposição do órgão de controle interno setorial, a quem cabe dar ciência ao Ministro de Estado supervisor ou entidade equivalente, assim como do Tribunal de Contas
O órgão central de controle interno, na respectiva esfera governamental, assim como os Tribunais de Contas poderão requisitar a remessa sistemática dos relatórios de auditoria ou a eles terem acesso quando de suas auditorias locais.
A nível de municípios, as Câmaras de Vereadores poderão requisitar ao responsável pelo controle interno do Poder Executivo, as informações que julgarem necessárias para o exercício da fiscalização.
Msc. Alexandre Portela Barbosa
Autor: Alexandre Portela Barbosa Msc
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