Financiamento Interno



FINANCIAMENTO INTERNO: O FUNDEF EM QUESTÃO.

Muito se fala sobre o direito da criança e do adolescente e o acesso às escolas. Pouco se comenta acerca de como são mantidas as escolas e toda a estrutura educacional. É possível explicar a concretização do direito à educação através de números, dados estatísticos e planilhas de investimentos, mostrando que o federalismo fiscal possui mecanismos de apoio a diversos segmentos da administração pública, pois é capaz de convergir recursos e forçar suas aplicações pelos governos locais.

A qualidade do ensino depende de investimentos maciços, pois se trata de um setor extremamente caro. Apesar de estar alinhado como prioridade nacional, poucos são os investimentos na educação, uma vez que, não trazem resultados eleitorais. Essa história se repete há anos. Por isso, faz-se necessária uma análise do FUNDEF, um programa criado para melhorar a educação fundamental através de fundo financeiro onde o governo federal dita as normas e os governos locais as executam.

A estrutura educacional de acordo com (MENESES 1998), é o mais amplo de todos os sistemas existentes no tocante à educação, pois abarca processos de ensinar e de aprender que têm raiz na família, na escola, nos partidos políticos, na mídia, nas relações interpessoais, nas associações dos mais diferentes matizes etc. Ele afirma que o sistema educacional, portanto, vincula-se à educação formal, informal e não formal. Em relação à estrutura do Fundef, podemos relacioná-lo com o que MENESES caracterizou como sendo educação formal, edificada dentro da instituição socialmente reconhecida como escola.

UMA BREVE RETROSPECTIVA

Ao Analisarmos a política de financiamento no setor educacional após os anos 60, verificamos que também é uma oportunidade para poder avaliar como evoluiu a política de descentralização do Estado brasileiro, mais particularmente a descentralização do seu aparelho de proteção social. É preciso ressaltar que o foco da análise é o percentual vinculado na Constituição Federal. Após o período centralizador do regime militar, o sistema de financiamento da educação pública no Brasil vem sendo reestruturado com base em duas lógicas principais.

Em primeiro lugar, aumentar e garantir os recursos para a educação pública é uma posição nítida no âmbito nacional. Esta posição dominou os movimentos por educação da década de 1980 e teve presença destacada nos trabalhos das constituintes de 1988. Durante esta época, os níveis de vinculação de recursos dos estados e municípios a serem gastos com desenvolvimento e manutenção do ensino aumentaram de 20% para 25% do total da receita de impostos e transferências, e delimitou-se o que poderia ser considerado como gastos com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), minimizando uma fonte de desvios de recursos constitucionais do setor educacional para outros gastos. Esta tendência foi aprofundada nos processos constituintes estaduais e municipais, nos quais várias unidades da federação fixaram sua vinculação em gastos para educação em 30% da receita de impostos. Esta tendência nem sempre contou com o apoio do poder executivo dos entes federados, os quais, das mais diversas formas, opuseram-se a esta lógica. No entanto, a lógica do aumento de recursos comandou as reformas políticas realizadas nas duas últimas décadas no Brasil.

Em segundo lugar, descentralizar o sistema tributário nacional revigorando o nosso sistema federativo convalescente após 20 anos de autoritarismo centralizador por parte da União. Este processo de descentralização financeira tem sido seguido de perto e, de forma bem mais problemática, pela descentralização das competências entre as diferentes instâncias federativas, particularmente a descentralização do aparelho responsável pelas políticas públicas de proteção social. Atingida neste processo, principalmente pelos efeitos da política de vinculação do gasto, a oferta de serviços educacionais foi afetada fortemente pela lógica da descentralização fiscal do Estado brasileiro. A reforma fiscal e financeira teve efeitos imediatos, e, em muitos casos, perversos, no setor educacional.

O QUE SIGNIFICA O FUNDEF

Do ponto de vista legal, O FUNDEF é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, criado em 1996 pela Emenda Constitucional nº. 14, do mesmo ano e pela lei 9.424 também de 1996, só passando a vigorar a partir de 1º de janeiro de 1998.

Segundo a redação do artigo 211 da Carta Magna - dada pela Emenda 14 - dispõem em seu primeiro capitulo: "A União organizará o sistema federal de ensino e dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios".

A Emenda Constitucional 14/96 também modificou o artigo 60 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, estabelecendo normas sobre o FUNDEF, como composição e aplicação de recursos. Acontece que, do ponto de vista fiscal, o FUNDEF é uma Transferência Constitucional Intergovernamental – TCI. É constitucional porque é criada por emenda constitucional e é intergovernamental porque se dá entre as esferas de governo. Uma TCI é oriunda de um conjunto de recursos desviados de outras fontes de financiamento.

A COMPOSIÇÃO DO FUNDEF

O FUNDEF era formado por 15% oriundos dos seguintes recursos: Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Previstos no artigo 159, inciso I, alíneas a e b, da Constituição Federal e no Sistema Tributário Nacional de que trata a lei n°5.172, de 25 de outubro de 1996; Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS – (Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e de prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, e de comunicação) do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios (Conforme dispõe o artigo 155, inciso II, combinado com o artigo 158, inciso IV da Constituição Federal) Complementar nº 87/96 (Lei Kandir); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI-exp) dos Estados e Distrito Federal; Na forma do artigo 159, inciso II da Constituição Federal da lei complementar n° 61, de 26 de dezembro de 1989.

O FUNDEF NA PRÁTICA

Segundo RODRIGUEZ (2001), o FUNDEF foi eficaz como receita vinculada. Tratava-se de um acordo cooperativo entre os membros da federação (União, Estados e Municípios), onde cada ente ficava obrigado a fazer uma despesa que individualmente não lhe conviam, mas que coletivamente beneficiava a federação. Não convinham porque os gastos com educação são altos e não traziam resultados eleitorais. Além do mais, não ajudaram muito nas estatísticas de Índice de Condição de Vida – ICV do estado, uma vez que, aqueles alunos beneficiados em um estado, poderiam se mudar para outro.

Os membros da federação se reuniam e decidiam em que e como iriam gastar, não observavam as disparidades regionais e locais. Os mais beneficiados eram os municípios mais pobres, já que o FUNDEF tentava equalizar os piores índices com a média nacional. Um dos critérios do FUNDEF era privilegiar os municípios mais pobres e as regiões mais atrasadas.

De acordo com um senso do Ministério da educação e Cultura, foram utilizados dados municipais, onde se aplicavam duas estratégias de identificação nas estimações econométricas. A primeira delas era o método de diferenças em diferenças, tomando as escolas particulares (não afetadas pelo FUNDEF) com grupo de controle. A segunda estratégia foi à equação linear, para um painel de todos os municípios no país, no período 1996-2000, tendo como variável dependente indicadores educacionais e como variável explicativa de interesse o montante de recursos do FUNDEF recebidos pelo Município. Em contrapartida os estados que teimavam em ingressar na guerra fiscal, ingressavam, também, numa regressividade tributária e do perfil de gastos, pois, tais estados, geralmente mais abastados, procuravam atrair cidadãos ricos, que tinham maiores incentivos e melhores condições de mobilidade, podendo fugir de impostos. Logo, poucos impostos para atrair empresas e cidadãos ricos (que não se beneficiam diretamente com os gastos sociais), acarretam num desestímulo a gastos dos governos subnacionais em assistência social, saúde e educação pública.

          Mendes (2001) afirma que a vinculação de recursos tende a minimizar esses problemas, eis que, não levam em consideração os interesses locais. Educação é prioridade nacional e, como tal, merece uma atenção maior, devendo o governo federal obrigar os estados e municípios a terem gastos perenes com educação, obedecendo a determinações da União que convergem para o que acham que seja de extrema importância. Basta estabelecer regras básicas do pacto federativo para que se estabeleça um sistema de receitas vinculadas capaz de gerar um fundo através de outras fontes de recursos, vinculá-lo a gastos e torná-lo exeqüível do ponto de vista de transferências constitucionais.

Ainda para Mendes, o FUNDEF foi um mecanismo de vinculação de recursos que gerou resultados concretos do ponto de vista fiscal, pois houve o armazenamento dos recursos das outras fontes (FPM, FPE, ICMS etc.), houve, também, a destinação própria (gastos com o ensino fundamental e salário dos professores) através de uma conta específica. É importante dizer que, o FUNDEF não era um fundo novo, com recursos extras e sim uma vinculação do que o estado já possuía.

O maior problema estrutural do Fundef era em relação à abrangência do financiamento, sendo que só assegurava recursos para o ensino fundamental. Esse programa foi extinto em 31 de dezembro de 2006 e em seu lugar foi criado o Fundeb (FUNDO DA EDUCAÇÃO BÁSICA), que passa a financiar os ensinos Infantil, Fundamental, Médio, Técnico Profissional e Alfabetização de Jovens e Adultos. Em vigor desde o dia 1º de janeiro por medida provisória, o novo fundo se estenderá até 2021. Com isso, a educação básica atenderá 47 milhões de estudantes de creches, educação infantil e especial, ensinos fundamental e médio e  educação de jovens e adultos. Para que isto ocorra, o aporte do governo federal será de R$ 2 bilhões no primeiro ano; R$ 3 bilhões no segundo; R$ 4,5 bilhões no terceiro e 10% do montante da contribuição dos estados e municípios a partir do quarto ano. A composiçãocoincide muito com o Fundef, é constituído por 20% de alguns impostos e transferências constitucionais de estados e municípios e de uma parcela de complementação da União. O Fundo de Participação dos Estados (FPE), o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) são algumas das contribuições que compõem o Fundeb.


Autor: vando luis


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