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ORÇAMENTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL: TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA

INSTITUTO AVANÇADO DE PESQUISAS EDUCACIONAIS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO DA SERRA

PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


LUCIENE DE OLIVEIRA




ORÇAMENTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL: TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA































RESUMO

Em grande parte das democracias, governos e demais segmentos da sociedade vêm buscando formas de fortalecer as instituições democráticas. Com esse objetivo, são elaboradas várias experiências com vistas a desenvolver o sistema democrático e aumentar a participação dos cidadãos no processo de decisão de políticas públicas, especialmente as de abrangência municipal. Uma dessas marcantes experiências é a do orçamento participativo. Atualmente, políticos e pessoas que estudam de diferentes ideologias são unânimes em afirmar que em sociedades complexas como as do Brasil, a participação política não deve ser vista como um limite imposto ao direito de votar e ser votado, mas exige também outras formas de democracia direta, de modo a ampliar o exercício do direito de cidadania. Esta monografia se dispõe a elaborar um estudo sucinto das particularidades constantes prática do Orçamento Participativo, colocado em prática a partir dos anos 90 em grande quantidade de municípios brasileiros. Destacam-se ainda as potencialidades deste instrumento, os desafios para seu aperfeiçoamento e a dinâmica que é produzida pela participação e a descentralização do poder promovida pelo Orçamento Participativo. Embora ainda existam riscos de que permaneçam as práticas paternalistas e contraditórias provindas do Executivo e do Legislativo e as campanhas eleitorais como ponto de apoio, a orçamento participativo representa para o povo um caminho para o diálogo, entre os lideres e o povo. Procurou-se ainda salientar que não se pode pensar no fato como momentâneo e de interesse pessoal, embora traga a consciência política. o processo deve ser desenvolvido de uma forma pensada previamente para que a ação seja proveitosa para todos.


Palavras-chave: democracia; governo, orçamento, administração, municipal















































































































































































1 INTRODUÇÃO
Em um país democrático, em democracias recentes e antigas, governos e segmentos vários da sociedade vêm buscando, com justiça, mecanismos para fortalecer as instituições democráticas. Com esse objetivo, várias experiências têm sido elaboradas para ampliar a participação dos cidadãos no processo de decisão das políticas públicas, especialmente, as de abrangência regional, as que estão localizadas mais próximas das pessoas. Uma dessas experiências é a do orçamento participativo.
Busca-se, de modo mais abrangente enfrentar a corrupção, ampliar a participação da sociedade no processo decisório sobre políticas públicas que as afetam de maneira direta e promover a transparência e a responsabilidade dos gestores públicos. Em muitos governos municipais, essa tarefa esteve associada à descentralização política e financeira, o que significa que a função de construção de instituições democráticas não se restringe às instituições nacionais.
Enfrenta-se hoje, quase que generalizadamente os problemas da falta de transparência nos governos municipais. O cidadão vê sua participação restrita ao fato de participar apenas como contribuinte, solicitador de favores e nunca como interlocutor das decisões, do que se pretende fazer com o dinheiro público, onde empregá-lo. Outro problema das decisões unicamente entre os gestores e seus colaboradores, é que não se pensa como um todo.
Tendo em vista a má administração contida nos processos decisórios sem participação popular, considera-se como relevante o tema, uma vez que nele se pretende estudar o orçamento participativo como solução para administrações municipais; a participação do povo como auxiliar nas decisões de como aplicar as finanças; os governos municipais apresentarem maior transparência naquilo que está encerrado em seus gabinetes decisórios e acima de tudo, a voz do povo que deve ser ouvida.
Como objetivo principal procurou-se identificar mecanismos que demonstram as relações entre a aplicação do orçamento municipal e os moradores, como incentivo aos interesses da população e a transparência por parte da administração municipal.
Objetivou-se ainda com esse estudo, sugerir a descentralização dos governos municipais; chamar a atenção para os riscos de os governos locais promoverem políticas de exclusão social no que se refere á competição por investimentos; contribuir de maneira sólida para a expansão das políticas participativas como fator preponderante para aumento das receitas municipais, como impacto positivo nas cidades. O terceiro fator é o aumento da presença de partidos considerados de esquerda nos governos locais, em especial nas cidades nas quais é acirrada a discussão pelas decisões que envolvem a esfera política.

2 CULTURAS POLÍTICA E ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL

Cultura Política pode se definir como valores, orientações e atitudes políticas entre os diferentes segmentos do mercado político. O resultado são os processos de socialização e experiência política concreta dos membros do meio político.

Conforme afirma Moisés (1989, p 47):
O consenso normativo que fundamenta a cultura política brasileira é de extrema relevância para o processo de consolidação democrática, mas tal cultura deve estar articulada com a engenharia institucional. É necessário então, que ocorra simultaneamente, mudanças institucionais e mudanças culturais para o desenvolvimento do projeto democrático.
Souza (1991) explica que a mentalidade de se consolidar a democracia pode ser definida de dois modos, cada uma envolvendo uma perspectiva. A consolidação democrática é o processo na qual as idéias democráticas são acolhidas com seu valor, mesmo que estejam diante de resultados contrários.
Um dos problemas mais evidentes da transição política do Brasil é o distanciamento histórico que existem entre as instituições políticas e os processos sociais. E essa distância está atada de maneira sólida à cultura política conservadora do país.
O processo de consolidação democrática deve considerar dois aspectos. O primeiro refere-se à nova realidade da sociedade brasileira, diferente do período pré-autoritário, caracterizada como muita mais urbana, mais diversificada em termos sociais, e muito mais complexa na forma de fazer suas reivindicações sociais, políticas e econômicas. O segundo diz respeito às continuidades históricas, no sentido de que o regime autoritário aumentou os velhos problemas estruturais como a questão social e a nacional. Tais questões precisam de soluções mais urgentes e também mais complexas. Apesar das mudanças na cultura política do Brasil, com a constatação do aumento do interesse por política e da adesão aos valores democráticos por parte dos cidadãos. (MOISÉS, 1989, p.89)

A Constituição de 1988 contribuiu para abertura de muitos espaços democráticos, em especial na garantia dos direitos individuais. No entanto, não solucionou a grande inquietação que é a separação entre liberdade política e igualdade social, situação essa refletida de forma direta na realidade do país.
A liberdade política, como possibilidade de participação da população nas decisões em nível de governo, principalmente o municipal, foi assegurada, porém uma parcela significativa da população brasileira continua sem os benefícios mais básicos do desenvolvimento.

No tocante à possibilidade de participação da sociedade nas políticas governamentais, esta ainda é pouco expressiva. Como assinala Weffort (1992, p. 23): "para os indivíduos que estão integrados, existem mecanismos efetivos de participação e influência, ao passo que para os que ficam de fora há um regime de coerção e, em casos extremos, de terror"

A cultura orçamentária brasileira pode ser conhecida partindo de certos aspectos institucionais dentre os quais há um destaque da relação do Executivo com o Legislativo, relação do Legislativo com a população. A Constituição de 1988 destacou uma série de novidades de profunda relevância no contexto do orçamento público, dentre estas se destaca a obrigatoriedade do planejamento em médio prazo.

No entanto, apesar de os avanços da Constituição de 1988, terem enfatizado as características implícitas no novo texto sobre a prodigalidade fiscal e a ampliação da rigidez para a reforma do setor público, existe a questão que se refere a não-regulamentação dos avanços citados. Amplia assim as divergências, que conduzem a incertezas nos níveis técnico, legal e político, também obstruindo a articulação de um instrumental metodológico mais apropriado.

Segundo Sartori (1994, p.5):
Os administradores dos bens públicos têm feito com estes sejam ignorados e os dispositivos referentes à organização do gasto público, a transparência e o planejamento das decisões governamentais sobre alocação de recursos tem sofrido constantemente os efeitos desse descaso.





3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO NOVAS SOLUÇÕES

Orçamento Participativo é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, normalmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos de participação cidadã. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo retira-se poder de uma elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaços que anos antes lhes eram negados.
A cidadania traz em primeiro lugar a idéia de consciência coletiva, de vontade geral, idéia que, de Hobbes a Rousseau, constituiu, não a democracia liberal respeitadora dos direitos humanos fundamentais, mas o espírito republicano, a idéia dos antigos. (...) A idéia de república evoca os deveres e sacrifícios que o cidadão deve aceitar para defender e tornar viável a comunidade de cidadãos (Touraine,1998, p. 205)
A participação dos cidadãos nas políticas públicas não se apresenta como imensa dificuldade, porém não se constitui como uma tarefa fácil, como mostram experiências em várias cidades brasileiras. Além do mais, o conceito de participação não é claro, nem faz parte de um consenso, mesmo dentro dos partidos políticos, gestores e vereadores municipais. Questões ainda mais complexas aparecem quando a participação resulta de um programa liderado e instigado pelo gestor municipal. Conforme Nylen (2000, p. 132):
Depois de muito debate, parece emergir um consenso nos governos municipais locais sobre os principais objetivos de uma administração democrática e popular: inverter prioridades e promover a participação do povo. Mas, ao mesmo tempo, é capaz de ver na ação coletiva a forma de alcançar reformas progressivas
O primeiro objetivo refere-se à formulação de uma política capaz de favorecer o povo, mas que seja de maneira que sua capacidade seja comprovada O segundo objetivo leva ao conceito de uma forma de consciência política que faz a crítica das desigualdades existentes, mas, por outro lado, é capaz de ver na ação coletiva a forma de alcançar reformas que levem ao progresso.
No final da década de 80, muitos governos se utilizaram de mecanismos incentivadores à participação das comunidades no processo decisório das políticas públicas locais. Parecia existir um consenso de que políticas participativas seriam um objetivo único para as prefeituras dos pequenos e grandes municípios.
Esse consenso foi tão forte que reunia os extremos da vida política: partia dos conservadores aos pensamentos dos opositores. Assim, participação transformou-se na esperança mágica de todo projeto de governo local e na solução dos problemas que atormentavam os gestores municipais.
No que se refere à participação da comunidade, muitos governos locais no Brasil estão envolvidos no desenvolvimento desses mecanismos, que vão desde a criação de conselhos comunitários até o chamado orçamento participativo (OP). O OP tem sido visto, tanto na literatura nacional quanto na estrangeira, como um exemplo de instrumento de promoção do "bom governo" ou da boa governança urbana. (SOUZA, 2001, p. 78)
Várias avaliações foram feitas por prefeituras municipais ao longo dos tempos, no Brasil, principalmente durante o regime militar. Analisadas as experiências concluiu-se que o fracasso em termos de participação popular tinha como motivo o isolamento dos governos e de suas controvérsias com o partido simpático ao regime. Isso porque algumas cidades brasileiras naquele momento eram administradas por um segmento do governo com escassez de recursos e da influência dos governos federais e estaduais nas gestões das cidades.
Segundo Abers (2000, p. 51), existem três problemas na participação:
O primeiro é a implementação, isto é, mesmo quando os governos buscam implementar mecanismos participativos voltados para integrar grupos menos poderosos no processo decisório, os mais poderosos têm força para impedir essa participação. O segundo é o problema da desigualdade: mesmo quando espaços são criados para que todos participem, as desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação de certos grupos sociais. O terceiro é o problema da cooptação: mesmo que os espaços de participação sejam genuinamente representativos, o desequilíbrio entre o governo e os participantes, no que se refere ao controle da informação e dos recursos, faz com que a participação seja manipulada pelos membros do governo.

Outro grande fator que divide argumentos e teses está na forma como a literatura interpreta o Orçamento Participativo. As visões são tão diferenciadas que tornam difícil sintetizá-las. Como tentativa de se buscar todas as respostas e visões diversas, foram divididas em quatro blocos: gestão, educação, política e mudança social.
De acordo com Santos (1998, p.31): "entende-se como gestão conjunta, os recursos públicos conseguidos através de decisões compartilhadas sobre a alocação de recursos orçamentários."
No campo da educação, grande parte das definições considera o Orçamento Participativo um processo que, quando se refere a educação, envolve todos os personagens envolvidos: prefeito, burocratas, vereadores, movimentos sociais, assim como as instituições operantes.
No terreno político, as visões são bastante diversas. O Orçamento Participativo é uma política pública em que os que têm poder cedem esse poder para os grupos em desvantagem; uma forma de formalizar uma democracia radical e o resultado de uma grande vontade política é aumentar a conscientização sobre a cidadania e as melhores condições de vida da população.
Assim define Santos (1998, p. 17): "uma das formas correntes de globalização contra-hegemônica; uma forma de combinar democracia representativa com participação são instrumento. para superar os limites da democracia".
Mensagens orçamentárias são complexas, não apenas analisando pelo lado técnico, mas também porque operam com projeções e valores que não são devidamente familiarizados com o povo. A respeito dessa dificuldade, está arraigada a noção de que matérias dessa natureza são técnicas, para as quais somente a burocracia do Executivo tem conhecimento suficiente para manejar.
Uma negociação solidifica-se à medida que se intensificam o reconhecimento de sua validade e o pertencimento dos atores ao procedimento, isto é, a instituição política consolidar-se-á quanto maiores forem as possibilidades de todos se fazerem representar e a seus interesses. (SARTORI, 1994, p. 98)

Cabe considerar que orçamento participativo, apesar de ter nascido através de uma ação governamental, depende, exclusivamente, da participação popular, para atingir seus objetivos de maneira mais efetiva. E isto se dá de forma que este mecanismo, através de gestores públicos preocupados em governar com a maioria da população, deixando de lado, questões referentes a democracia mais completa.

É bem verdade que ao defender o projeto, a prefeitura que o adota, está se expondo ao controle da sociedade, transformando-se em alvo de cobrança e permitindo uma visibilidade na aplicação dos recursos públicos.
O ideal democrático tradicional não se preocupou em constituir formas efetivas de 'participação igual' ou pelo menos 'mais igual', nas decisões públicas. Esse é um desafio a que devemos responder. Na verdade, a realidade do mundo moderno e a grande exclusão social proporcionada por regimes tanto democráticos como autoritários apontam a necessidade de mudar esse conceito. Para, principalmente, buscar um conceito de democracia no qual a conquista do governo, por meio do voto popular [...]. (GENRO, 1997, p. 65)
O entusiasmo e o que se relata sobre o sucesso do orçamento participativo trazem visíveis paradoxos. Por que certos governos locais adotam a política de proporcionar poder decisório às classes menos privilegiadas, em um país tido como clientelista e que registra uma parcela mínima de engajamento das causas do país e do seu município? Por que os governos locais decidiram adotar políticas de participação no processo decisório, quando os mesmos têm uma agenda repleta de problemas de difícil resolução em áreas importantes tais como habitação, educação, saúde, transporte?
De forma geral e inédita, em uma tentativa de se identificar um padrão nas diversas formas que existem, deixando de lado as particularidades de cada caso, de cada cidade, é possível examinar a prática do orçamento participativo. Geralmente as metodologias surgem de dentro da elaboração de critérios de participação e atendimento às exigências de cada região, ou de cada povo.
Trata-se de substituir o corporativismo e o clientelismo informais e não institucionalizados que beneficiam os grupos com maior poder econômico e político, por uma arena institucional onde todos os setores interessados em uma determinada política publica possam discutir os seus rumos num fórum com regras claras e transparentes. (AZEVEDO; AVRITZER, 1994, p. 96)
Não resta dúvida de que o formato de orçamento participativo deve ser adaptado à realidade sócio-política e cultural de cada cidade. Sua relevância é constatada na medida em que revela um padrão que provém de uma política pública que incorpora a participação na definição mais clara do que pode ser orçamento publico.
É de grande importância se reconhecer que o padrão de orçamento participativo, com relação à introdução da participação popular na gestão pública é algo de fato complexo e delicado onde envolve aspectos políticos e conhecimentos técnicos que nem sempre estão disponíveis aos participantes. Conforme conceitua Albuquerque (2004, p. 23): "o orçamento participativo constitui-se em um processo de consulta e debates sobre o orçamento público municipal, que tem se ampliado a cada ano."
Pode, no entanto, abrir novos caminhos para a democratização que pode abarcar outros aspectos e dimensões da atividade governamental onde pode ficar proposto um aprofundamento institucional, no qual se pode sentir a participação coletiva e o profundo interesse dos moradores.
O orçamento participativo bem feito encerra grande potencial de mobilização popular que democratiza a administração pública. O orçamento participativo consiste na discussão de prioridades e alocação de recursos á metas eleitas pelos participantes do processo. (OLIVEIRA, 2005, p.44)
Dar característica especial ao Orçamento Participativo é proporcionar a ele uma conotação de poder as associações comunitárias e os setores sociais que estão de uma forma ou de outra, nas estruturas de decisão da cidade. O grande sucesso do orçamento participativo é o fato de ele introduzir uma fórmula neutra de democracia direta e representativa.
Deve haver efetivamente a participação popular e principalmente deve o cidadão entender que aquilo que foi aprovado será realizado. Com isso, a princípio, evita-se que os aproveitadores de incluir as obras em seus discursos demagogos e transformar determinados bairros em currais eleitorais. È a partir dessa hora que fica evidente a importância de não se institucionalizar o orçamento participativo, impedindo que haja uma subordinação à Câmara de Vereadores.


4 A CIDADANIA E SEU HISTÓRICO RESGATE

A cidadania brasileira jamais teve em qualquer tempo, oportunidades de manifestação como as que possuem na atualidade. No entanto, faltam oportunidades e conscientização para que esta participação se faça de maneira mais efetiva.
Este simples conceito de cidadania permaneceu sempre no interior durante anos, guardando consigo até uma dificuldade para se edificar novos conceitos..
Com a Constituição de 1988, a cidadania em nosso país, conseguiu um resgate histórico na sua capacidade de diálogo, com os diversos mecanismos governamentais.

No entanto, afirma-se que a estabilização dos direito do homem como cidadão perante a sociedade, deixa transparecer, no primeiro momento, ser mais uma concessão das classes dominadoras, do que conquistas verdadeiramente emanadas do povo.

[...] a experiência comprova que a concretização de políticas culturais depende da organização e da articulação dos diferentes movimentos que, atuando em rede, devem intervir em debates políticos e sociais. Cabe ao município, neste particular, oferecer às comunidades recursos tecnológicos e estrutura material que possibilitem sua ativa participação na discussão política, assim como apoiar a formação de associações dirigidas e lideradas por membros dessas comunidades. (COSTA, 2006, p. 65).

A perda de capacidade efetiva de falar e de tomar decisões, nos espaços públicos, é proveniente de um longo período da ditadura militar, e uma mordaça que o Brasil enfrenta desde o tempo do Império. Com fases mínimas de democracia que transformam a experiência que poderiam ser substanciais, em cidadãos alienados e sem forças para gritar e questionar.
Liberdade e igualdade, licença para discutir e buscar seus direitos em uma economia, onde os direitos individuais sufocam os direitos coletivos, muda o conceito de cidadania, transformando-o em um simples direito de consumidor. Quando se limitam as diferenças em participação na gestão municipal e como resultado há uma introdução da sociedade na vida orçamentária, certamente é incorporado ao conceito de cidadania o tema de inserção política.
Tencionar transformar o direito do cidadão em uma esperança simplesmente econômica, como é o caso do direito do consumidor, significa interromper a expectativa de se construir alternativas de poder de uma sociedade.

Como objetiva-se construir conceitos sobre ao orçamento participativo, é importante considerar, que apesar deste ter sido elaborado por meio de uma ação constituída pelo governo, parece evidente que ele depende unicamente da participação do povo, para atingir seus objetivos o mais rapidamente possível.

Isto se dá, de maneira, que o cumprimento deste mecanismo, processa-se através de gestores públicos municipais apreensivos com expectativa de governar com a maioria dos seus munícipes. Assim conceitua Dorin (1988, p. 88): "foram abertos novos caminhos da democracia com o advento do orçamento participativo. resta apenas que seu cumprimento se faça de maneira proveitosa e prática."

Deixam, por assim dizer, de lado, questões concernentes a democracia procedimental. Por esse motivo, ao defender um projeto, o município que o adota, está expondo-se de maneira integral, ao controle dos moradores, transformando-se em alvo de cobranças e críticas, onde é permitida uma maior transparência na aplicação dos recursos públicos.
Determinar formas interativas da cidadania, criando caminhos de efetivos diálogos com a sociedade civil em si, conduzirá, uma maior potencialidade na aplicação dos recursos na qual será permitido que o cidadão faça as opções da forma que lhe for mais conveniente, da aplicação orçamentária. Define Albuquerque (2004, p.90):
[...] após a ditadura, a sociedade civil tem passado por um largo processo de formação de consciência política, no qual os resultados e impactos da sua participação são visíveis e mensuráveis. [...] estas garantias constitucionais não só asseguram o exercício da participação ativa no poder local, como oferecem ao cidadão instrumental jurídico para o exercício do controle social da gestão pública.

No caso de se definirem como candidatos, em uma eleição, os políticos jamais que revelam a forma de governar, apresentando programas transparentes e que buscam a cidadania, certamente, serão vistos, como um contrato entre eleitor e candidato que antes mesmo de concretizado será rompido.

São casos em que com raras exceções, cumprem o que prometem nos palanques eleitorais. Portanto, nada mais sensato, que a verdadeira democracia seja exercida, tendo como lema a representação dos que foram eleitos para homologar as decisões provenientes da camada social que os elegeram. Assim define Souza (2000, p. 39): "o orçamento público, hoje em dia, é um dos instrumentos mais importantes e corriqueiros de gestão de uma coletividade politicamente organizada."

O que verdadeiramente diz respeito ao fim que destina é a aprovação interna das associações e as deliberações normais. Isto dá consistência e influencia o Orçamento Participativo, isentando-se dele a suspeita por parte do cidadão. Deixa que ele acredite na possibilidade de que tudo não passa apenas de um discurso que só contém de promessas de campanha. Com isso, tem-se a garantia da soberania do processo associativo e decisão cidadã.






5 DESTAQUE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NOS MUNICIPIOS

O Orçamento Participativo é uma política que busca entregar aos integrantes da sociedade civil a autoridade moral para decidir sobre questões que envolvem diretamente a vida de cada um. São eles que, de forma dinâmica, realizam discussões e negociações buscando uma forma de satisfazer suas necessidades. Essa procura envolve não somente deliberações entre os participantes da comunidade, mas a inevitável vontade de se colocar no lugar do membro e destacar realidades diferentes da sua.

Por outro lado, para que o processo alcance o sucesso, deve ser cedido um ceder um espaço dentro das decisões que cause incentivo para a participação e a deliberação dos munícipes, com a intenção de se alcançar resultados políticos mais democráticos. Segundo Avritzer (2000, p. 44):

A democracia deliberativa deve ocorrer em fóruns entre Estado e sociedade civil. Esses novos arranjos deliberativos consideram que o Estado, assim como o mercado, não possui informações completas para tomada de decisões e que as informação não são detidas por nenhum dos atores do processo, mas necessitam serem construídas coletivamente.
Busca-se aqui fazer uma discussão sobre o funcionamento da comunicação dentro do Orçamento Participativo. Apesar de não se fazer referências a casos, percebe-se a emergência de uma estruturação eficiente, nos dizeres de Bakthin (1992):
"a situação social mais imediata e o meio social mais amplo determinam completamente e, por assim dizer, a partir do seu próprio interior, a estrutura da enunciação" (BAKTHIN, 1992, p. 113).

O Orçamento Participativo pode ser compreendido como uma chance instituída por prefeituras brasileiras, com a intenção permissiva da interferência direta da comunidade na concretização de certas ações públicas. Durante a fase de elaboração da proposta orçamentária, que acontece quase sempre no primeiro semestre de cada ano, a prefeitura prepara consultas públicas que permitem que representantes dos bairros, associações de moradores, lideranças comunitárias e a qualquer morador do município dar sua opinião sobre prioridades para o próximo ano.

Decide-se, então, se a prefeitura deve dar prioridade em construir uma praça nova, efetuar calçamento de uma rua, reformar o hospital ou construir qualquer outra obra que seja de interesse do prefeito ou não. O povo representante presta sua opinião, também, sobre os valores a ser destinados. Tendo em vista que os recursos públicos normalmente são escassos, a decisão favorável em construção de uma obra terá como conseqüência o adiamento de outras, que poderiam ser prioritárias diante de uma decisão isolada.

Dessa forma, o Orçamento Participativo pode significar uma partilha de responsabilidades entre administração municipal e a comunidade. Várias experiências já foram efetuadas nas prefeituras de pequenas ou grandes cidades brasileiras, a maioria delas com sucesso. No entanto, na quase totalidade dos casos, as iniciativas partem de decisão do Poder Executivo, sendo poucas as experiências que surgiram de um empreendimento da população.


6 METODOLOGIA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

De acordo com a literatura não há uma um modelo de metodologia de elaboração do orçamento participativo, ou um modelo ideal, não havendo também uma metodologia que atenda a todas as realidades dos municípios. Portanto, cada gestor, deve primeiro identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará a elaborar um planejamento participativo, que beneficie tanto a administração municipal como também a comunidade.

É de fundamental importância salientar que o sistema de elaboração do orçamento participativo, com vista ao procedimento legal não se alterou, uma vez que todos os passos legais são seguidos, como preparativos do planejamento; elaboração do orçamento; tramitação legislativa; execução orçamentária; fiscalização das contas.
Ao colocarem, diante orçamento participativo dos municípios, os mesmos como objetivo central a melhoria da qualidade de vida da população, especialmente da mais carente, essas prefeituras operam uma ruptura radical com os padrões anteriores de gestão." (BAVA, 1995, p.173)

É importante observar , que o sistema do orçamento participativo autoriza que a sociedade faça parte de todo o processo, em um ou mais de seus momentos, de forma mais atuante e democrática. No entanto o que prevalece em grande parte dos processos municipais é a participação social no ato da elaboração. A inovação que a metodologia do orçamento participativa apresenta é efetivada no instante que surge a primeira fase do processo orçamentário.

Surge então a elaboração do planejamento, sendo que neste momento é que se faz um diagnostico das necessidades diretamente com a sociedade, facilitando assim, uma participação ativa do cidadão perante os gastos públicos. A população inicia sua parte com as opiniões, assim como indicar necessidades, participando conjuntamente com o gestor público.

Segundo alguns estudiosos do assunto a literatura relata duas metodologias para elaborar o orçamento participativo:
a) Método Dedutivo, no qual a Prefeitura elabora os projetos, consolida-os e leva às audiências públicas,
b).Método Indutivo, no qual a prefeitura, partindo das audiências públicas, consolida os projetos. A escolha da metodologia, deve ser feita depois da avaliação de qual seria a mais correta especificamente para cada município, uma vez que cada cidade tem suas particularidades econômicas, culturais e sociais e culturais. De acordo com PIRES (2001, p. 107):
O método dialético, onde prefeitura e população organizada interagem de diversas maneiras, com flexibilidade para escolhas a cada momento, visando chegar a um projeto não necessariamente consensual, mas negociado até chegar ao ponto em que ambas as partes, ganhando aqui e perdendo ali, chegando à conclusão de que podem apostar numa determinada decisão, a ser implementada com o monitoramento de ambas.

Diante da dimensão dos grupos que fazem parte do processo de elaboração do orçamento participativo, vinculada à natureza dos fatos políticos que se desenrolam durante a elaboração deste orçamento, tem-se a metodologia dialética como a mais eficiente para o bom andamento do projeto.

Uma das formas de fazer com que o processo de implantação do orçamento participativo tenha o sucesso esperado, deve-se valer da adequação da metodologia, assim como uma equipe competente, que coordene, execute a execução do das tarefas, formando uma corrente de responsabilidades.

Isto leva a elaboração de um grupo destinado a coordenar o processo, que pode ser chamada de Comissão Coordenadora do Orçamento Participativo, além de, conforme destaca Pires (2001, p. 108), "assumir a responsabilidade de implementar a metodologia e chegar ao resultado almejado".

Além de uma comissão coordenadora, é necessário que seja criado um grupo de apoio para por em prática as deliberações que se constituírem como parte do acordo. Este grupo pode ser formado por servidores públicos e da Câmara de Vereadores, ambos sem necessidade de conhecimento técnico. A essa equipe cabe responsabilizar-se pelas tarefas organizacionais, administrativas e são ainda incumbidas da mobilização dos moradores, do registro e confecção dos documentos.


7 A PARTICIPAÇÃO POPULAR E SEUS CONCEITOS

As estratégias de Participação Popular, mostram que as funções entre sociedade e administrações municipais estão sendo repensadas, partindo de uma situação de cooperação e não como disputa de poderes.
Para Albuquerque (2004, p. 15),
[...] participação, democracia, controle social e parceria, parecem ser, conceitos com significado muito diverso, para os diversos atores sociais quem os empregam. A generalização desse discurso envolve uma disputa pela prevalência de certas concepções e significados e sugere a necessidade de se refazer alguns percursos históricos relativos à construção de conceitos e práticas de participação social no Brasil.

Com o avanço dos tempos, a busca pela experiência participativa, está sendo elaborada de forma gradual e diferenciada, e considera-se que até hoje é atido como o mais simbólico e eficiente instrumento de participação popular executados nesse campo da democracia, tendo por este motivo recebido o nome de Orçamento Participativo, portanto, acima de tudo, depende da liberação de recursos, a saber:

[...] se o recurso não é liberado, se a política estava planejada e orçada, mas não foi implementada, tudo se torna visível. Isto significa dizer que o Orçamento não pode mais ser considerado apenas como uma peça de cálculo de custos, mas sim como instrumento de monitoramento dos gastos pela sociedade, através do processo de controle social. (COSTA, 2006, p. 19).

Os principais sistemas de participação em ação no Brasil, incluindo os limites e potencialidades, são os que apresentam uma tendência de entendimento como prática participativa que envolvem a co-gestão entre Prefeituras e sociedade. Dentro do contexto do Orçamento Público, o orçamento participativo foi inspirado nos movimentos sociais que começaram a se destacar no país no final dos anos 70, período esse no qual a sociedade civil passou a reclamar providências e suprir deficiências, em busca de uma da democracia justa.
[...] embora a implantação do OP não seja um dever do gestor público constitui um modelo possível e adequado ao avanço da democracia no país. De uma maneira geral, seu funcionamento baseia-se na divisão espacial da cidade em regiões, nas quais são eleitos delegados em assembléias e discutidas nos Fóruns Regionais as prioridades da atuação da Prefeitura. (COSTA, 2006, p. 28).
Institucionalizar a participação refere-se, portanto, aos mecanismos de organização, que são cada vez mais importantes para responder a respostas deste conceito de participação. A participação do povo, em se tratando de município, leva em consideração opiniões como fatos concretos. Então, Oliveira (2005, p. 48 e 49), ressalta:
O orçamento participativo contribui para o surgimento de uma cultura política, a cultura política participativa, que possibilita a emergência de lideranças, o envolvimento da população em questões do município e a democratização do poder local; também, ao mesmo tempo, o OP convive com fortes limites da cultura política tradicional como o autoritarismo, o individualismo e clientelismo político, ou seja, o OP é um processo em disputa na política brasileira, pois ele se afirma juntamente com essa nova cultura política ou será "dragado" pela cultura tradicional. (OLIVEIRA, 2005, p. 48-49):

Institucionalizar a participação refere-se, portanto, aos mecanismos de organização, que são cada vez mais importantes para responder a respostas deste conceito de participação. A participação do povo, em se tratando de município, leva em consideração opiniões como fatos concretos. Então, Oliveira (2005, p. 48 - 49), ressalta:

O Orçamento Participativo, dentro do contexto de desigualdade em todas as dimensões, não concebe todos os potenciais de democracia. De qualquer modo, além de Orçamento Participativo, não há outra experiência em termo de cidadania em andamento, com pretensão reformista, considerado como uma estrutura da política do país. No entanto permanece no Brasil o círculo vicioso: o padrão de desigualdades econômicas e sociais não deixa que se desenvolvam as instituições políticas e democráticas, que são necessárias para suprimir as mesmas desigualdades.

Para se auxiliar nos rumos de uma cidade, o processo participativo precisa contar com a abertura, por parte dos gestores, de deliberação ampla assim como, a tomada de decisões advindas dos cidadãos, ou seja:

[...] a experiência comprova que a concretização de políticas culturais depende da organização e da articulação dos diferentes movimentos que, atuando em rede, devem intervir em debates políticos e sociais. Cabe ao município, neste particular, oferecer às comunidades recursos tecnológicos e estrutura material que possibilitem sua ativa participação na discussão política, assim como apoiar a formação de associações dirigidas e lideradas por membros dessas comunidades. (ALBUQUERQUE, 2004, p.26)


O entusiasmo que surge e o possível sucesso do Orçamento Participativo apresentam paradoxos. Não se tem conhecimento por que certos governos municipais adotaram a política de transferir o poder decisório aos mais pobres e aos moradores carentes exatamente num país considerado como clientelista e no qual falta engajamento cívico? Também se desconhece o motivo pelo qual governos das cidades optam por adotar políticas que buscam a participação no campo decisório, quando as próprias prefeituras têm uma agenda cheia de problemas locais não resolvidos como habitação, educação, saúde, transporte.

São perguntas que irão ser respondidas em seu tempo. Acredita-se que o grande passo já foi dado em beneficio da cidadania. Entende-se como o verdadeiro início da democracia que está perto dos moradores, portanto, a mais palpável, a mais visível. Conforme Albuquerque (2004, p. 26):
[...]. Desafiados por novas possibilidades de participar na proposição, negociação e gestão de políticas públicas, os movimentos sociais vivem uma "nova fase", que exige um novo patamar de capacitação técnica e política para que as suas lideranças, para que possam ocupar de modo qualificado os espaços conquistados.

Diante das experiências de orçamento participativo, a própria comunidade, que viveu sob uma ditadura militar durante mais de vinte anos e não participava de forma concreta, nem sonhava em participar da elaboração de qualquer decisão, começou a sentir o orçamento participativo como uma ferramenta de alcance da cidadania, que irá, contribuir para o desenvolvimento da cidade da qual a comunidade faz parte. Conforme Costa (2006, p. 27), salienta: "a história do Orçamento Participativo vem se consolidando com o passar dos anos, onde através da implementação de políticas sociais."

Nos países da América do Sul, em que o conceito de sociedade não militar passou a assumir um lugar de destaque nas decisões sociais nas ultimas quatro décadas, na maioria dos casos, aflorou o preconceito, em colocar decisões nas mãos de pessoas de diferentes raça e etnia ou cultura, e isso acaba afetando o funcionamento, conforme descreve Albuquerque (2004, p. 90):
Após a ditadura, a sociedade civil tem passado por um largo processo de formação de consciência política, no qual os resultados e impactos da sua participação são visíveis e mensuráveis. [...] estas garantias constitucionais não só asseguram o exercício da participação ativa no poder local, como oferecem ao cidadão instrumental jurídico para o exercício do controle social da gestão pública.

A necessidade da participação da população no planejamento e na avaliação das políticas públicas oferece instrumentos para efetiva compreensão elaboração e execução finalidades orçamentárias. Sendo assim o Orçamento Participativo é um exercício da participação popular nos processos orçamentários, e do envolvimento da comunidade que se sente sua utilidade no complemento de todo o processo.

A partir da década de 70 e 80, houve uma tendência de aparecimento de movimentos que se diziam sociais. Sobre isso descreve Albuquerque (2004, p. 20):
Temos assim, nos anos 70 e 80, uma "fase" de emergência muito vigorosa do que temos chamado de "novos movimentos sociais"; movimentos que se organizam como espaços de ação reivindicativa, que recusam relações subordinadas, de tutela ou de cooptação por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituições.
Em circunstâncias em que os movimentos sociais são considerados como ações ativas de uma sociedade civil moderna e bem formada, e que quase sempre, estão encaixadas nos valores ético e práticas sociais, não se pode deixar de considerar a falta de infra-estrutura, a qual afeta de maneira considerável a vida dos mais pobres. A falta de infra-instrutora é uma realidade crua no país. Sofre-se com a ausência de uma política igual para todos, fala mais alto quem possui bens materiais, apesar de se falar constantemente em benefícios sociais.
Percorrendo longas distâncias em busca de água ou de tratamento de saúde para os enfermos, as mulheres se vêem sobrecarregadas em seu cotidiano em função da falta dessa infra-estrutura básica, o que afeta a saúde, a economia local, o acesso à educação, entre outros. (COSTA 2006, p. 42)
Os movimentos populares estão constantemente buscando as reivindicações que se referem a justa distribuição dos benefícios e do peso que se evidencia, decorrentes do processo de urbanização. Esta é uma questão relacionada ao princípio descrito no Estatuto da Cidade, onde destaca a obrigatoriedade do poder público de agir pelos interesses coletivos.
Com este princípio busca-se a garantia de que todos os cidadãos tenham acesso aos serviços, aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer melhoria realizada pelo poder público, superando a situação atual, com concentração de investimentos em determinadas áreas da cidade, enquanto sobre outras recaem apenas os ônus. Em geral, estas áreas, onde já não se realizavam investimentos, coincidem com os setores urbanos ocupados pela população pobre, que permanecem, muitas vezes, "abandonadas" pelo poder público. (OLIVEIRA, 2001, p. 09).

Quando o país, como aconteceu com o Brasil, se organiza novamente, com a nova democracia, surgem as entidades de classes como os movimentos de bairro, movimentos feministas, entidades que buscam, com suas reivindicações e seus efetivos direitos, a participação ativa, como pano de fundo, preceitos esses, fundamental na concepção de indivíduos conscientes e de atuação marcante, uma vez que é nesse nível que sucede o pleno e absoluto desenvolvimento da prática participativa e da educação para a cidadania.

Então, com a discussão desenvolvida nas comunidades, buscando suas prioridades, surge o envolvimento do governo municipal, agindo com ativa participação no processo democrático. Das prefeituras municipais depende o sucesso de qualquer discussão visando o melhoramento do município. Sua importância se dá pelo fato de a prefeitura ter em suas mãos todo o esquema de trabalho, condições para tal, além de vários integrantes disponíveis. Oliveira (2001, p. 17), destaca a co-participação, como fator decisivo para integrar um ambiente de gestão democrática no dia a dia das cidades, ou seja:

[...] a responsabilidade não é só do poder público, a democracia pressupõe direitos e deveres, portanto, uma gestão democrática será aquela que apresentar a co-participação de todos os agentes e atores responsáveis pelo desenvolvimento envolvidos diretamente nas variadas e permanentes questões apresentadas no quotidiano da cidade.
Para que o cidadão que mora na cidade não se transforme em um simples beneficiário de obras e serviços públicos, quase sempre tentando, com sua participação, receber os benefícios de obras. É preciso que os moradores sejam fiscais dos interesses da coletividade, dando importância ao orçamento participativo de forma que acredite que vai dar certo, apesar dos percalços.

7.1 A IMPORTÂNCIA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Considera-se a questão da importância do Orçamento Participativo, cujo objetivo está no cidadão, para que ele não se transforme em um simples recebedor de benefícios próprios. Caso ele aja de maneira que procure seus interesses sem se preocupar com os demais, pode passar a ser considerado com participante de corrupção ativa dentro do esquema. Isso é o que menos interessa a qualquer cidadão de bem que procura bem de sua comunidade.

O Orçamento Participativo tem mostrado a sua capacidade de se transformar em um instrumento de participação da população, em especial de baixa renda, sendo essa participação um inestimável fator para a prática da cidadania. Ao reverter as prioridades estabelecidas há décadas, ou seja, conceber novos valores em troca dos antigos pensamentos ditatoriais próprios da política, e limitar a ação dos mediadores aproveitadores, substituindo-os por discussões democráticas onde a população toma as principais decisões, surge neste Nov contexto a cidadania, como ressalta Teixeira (2006, p. 25):
[...] como defendem alguns autores, a qualidade da democracia existente em uma sociedade depende da produção, da disseminação, do acesso, da qualidade, da liberdade, da cultura de informação existente entre os seus cidadãos e cidadãs.

As experiências de administração pública anteriores, especialmente as do tempo da ditadura militar, que até os dias de hoje encontram adeptos, procuravam encontrar prioridades, muitas delas que não eram o que o povo considerava como principais. Algumas dessas prioridades do governo municipal acentuavam as desigualdades sociais ou seja: procuravam colocar em evidência certos mecanismos que favorecessem a inclusão de parcela da população de maior poder aquisitivo que fazia parte da política de amigos.

Existe uma ligação estreita entre Cidadania e Instituições. Para que a cidadania floresça é preciso que as instituições estejam administradas de modo que o bem estar seja plena e funcione como um bem publico. O cidadão depende das mediações e dos comportamentos das instituições, onde devem ser criados os espaços sociais de lutas e expressão da vontade dos moradores das cidades.

Então, a sociedade, por meio de seus representantes, nas das comunidades, pequenas ou cidades de maior porte, estará engajada neste processo, à medida que contarem com disposição para a promoção da cidadania através dos seus integrantes. O exercício da cidadania, nem por um momento foi livre e real, em especial no período da ditadura militar.
[...] no Brasil, por longos períodos, o exercício da cidadania era restrito a poucas pessoas. Um exemplo é o direito ao voto. Por séculos, ele foi exercido apenas pelas elites econômicas. As mulheres só conquistaram o direito de votar bem recentemente, a partir de 1934. Mais tarde, durante a ditadura militar, a população teve os seus direitos políticos brutalmente limitados. Ela nem sequer tinha a livre escolha dos seus governantes. (OBSERVATÓRIO DA JUSTIÇA E DA CIDADANIA, 2006, p. 6).

Um questionamento é feito sobre ao Legislativo Municipal, onde vereadores comprometidos com pessoas que prestaram auxílio nas suas campanhas por época das eleições criticam e tentam controlar a participação do povo nas reuniões onde se discute o orçamento participativo, tentando manipular as ações. Sobre isso é bom que a população não se intimide e faça com que esses vereadores sintam a força dos moradores da comunidade nas eleições seguintes. Quanto a questão da utilização do orçamento participativo relacionada a crítica ao Legislativo Municipal, conforme Albuquerque (2004, p. 44):
[...] os processos de Orçamento Participativo têm sido muito criticados pelas Câmaras municipais Legislativas, que tradicionalmente "negociam" emendas à proposta de orçamento apresentada pelo executivo, com base em vínculos e compromissos clientelistas estabelecidos pelos vereadores com seus "currais" eleitorais.

O Orçamento Participativo, é uma experiência relativamente nova no contexto das políticas públicas no Brasil, em vista disso há outros desafios a enfrentar: a complexidade do processo público de licitação que atualmente atrasa demasiadamente as obras; a baixa participação da chamada classe média que não se sente em condições de disputar os benefícios com os setores populares, ou seja, com os grupos em níveis maiores de carência; a dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo; e finalmente a questão da mínima participação dos setores populares que se situam em nível mais acentuado de pobreza, classe essa que possui uma menor capacidade de se organizar.

Ainda dentro dessa concepção de transtornos, sabe-se que o Orçamento Participativo enfrenta o que se considera como uma quase paralisação dos gastos orçamentários, que diminui as margens de manobra na colocação em prática dos recursos do poder executivo municipal. Devido a dotações definidas antecipadamente pelas leis e às despesas de manutenção, em especial da folha de pagamento municipal, não é tão grande como possa parecer, o volume de recursos a ser decidida através do Orçamento Participativo.

[...] o OP nasceu da relação dos movimentos populares com governos e da vontade política do gestor público em partilhar o poder com os cidadãos cujo principal objetivo é encorajar uma dinâmica e estabelecer um mecanismo sustentado de gestão conjunta dos recursos públicos, através de decisões partilhadas sobre a distribuição de fundos orçamentários e de responsabilização administrativa no que diz respeito à efetiva implementação dessas decisões. (OLIVEIRA, 2001 p.19)

As experiências realizadas em diversos municípios, através da participação da população, sempre apresentando um consenso , fator de alta relevância para as movimentações da sociedade, ou seja: estender as participações até ao ponto de se considerar com parceiros: diversos tipos de convênios entre diversas instituições, mesmo as intermunicipais, acordos, inclusive um espaço não formalizado de articulação". A população, muitas vezes, embevecida pela sua participação na discussão do orçamento participativo, deixa de perceber um detalhe importante: a questão da alocação de recursos nem sempre apresenta a transparência devida, ficando grande parte das verbas sem o controle dos participantes da orçamento participativo. Sobre isso ressalta Albuquerque (2004, p. 45):
Em geral, os OP?s discutem apenas a parcela dos recursos orçamentários destinada aos investimentos e, em muitos casos, se submete apenas uma pequena porcentagem destes recursos à deliberação do Conselho do Orçamento, subtraindo do controle social a principal "fatia" dos recursos disponíveis.



7.2 TRANSPARÊNCIA: EXEMPLO DE CIDADANIA

Em geral existe uma dúvida sobre o que seria efetivamente a transparência relacionada a Administração pública municipal, inclusive quanto ao seu funcionamento, sua ocorrência e seu questionamento pela população, valorizando seus conceitos éticos. Conforme ressalta Teixeira (2006, p. 36): "transparência é ter condição de acesso a todas as informações sobre como o governo trabalha".

A transparência significa que a administração pública trabalha de uma maneira aberta, livre, com base nos princípios éticos e pode ser questionada a qualquer momento, responder a todas as perguntas que surgirem sobre ela, em função da facilidade que têm os cidadãos interessados em conhecer as informações do município. Nem sempre se conceitua a transparência dos governos municipais como algum fator fácil de ser aplicado.

Os gestores municipais que tomam as iniciativas de demonstrar a transparência de suas ações nem sempre tem o conhecimento de sua importância, considerando-a como menos importante do que realmente é, sem se dar conta de que ela é essencial para a implantação dos sistemas avaliativos do orçamento participativo.
A construção de um ambiente de transparência efetiva, de respeito mútuo, de dignidade nas relações, de honestidade na apresentação dos problemas, não está propriamente latente nas nossas práticas baseadas na espoliação, na violência e na hipocrisia. Não é um acaso o fato de o Brasil estar situado entre os dois ou três países mais injustos do planeta, nem o fato de termos sido o último país a abolir a escravidão. (DOWBOR, 2001, p.15).


Existe no Brasil uma preocupação em se estabelecer questões definindo parâmetros sobre o bom governo e mau governo, honesto ou não, e a transparência no processo de cidadania, ou seja: o bom governo é aquele que se preocupa em praticar a Responsabilidade Fiscal. Oliveira (2005, p. 42) considera que:
Aqui no Brasil, leis que prezam pela transparência no uso dos recursos públicos e participação da sociedade na elaboração do orçamento são novas, de modo que ainda não permitem uma avaliação da sua eficácia. Entre estas Leis está a Lei 101, chamada de " Lei de Responsabilidade Fiscal", de 05 de maio de 2000.
Os governos municipais quando assistidos por um administrador que se baseia no modernismo, na atenção que deve ser dado á população, age de acordo com as perspectivas que estão por vir. Busca sempre novos caminhos em sua administração, novos métodos de gestão, especialização na sua área, ao ter conhecimento de que o prefeito não é só um cargo que vive de momentos políticos, é preciso também possuir um lado técnico, dedicando-se ao cargo durante o mandato.
O espaço da administração local está mudando profundamente. Foi-se o tempo em que construir um viaduto e inaugurar alguns postos de saúde resolvia o problema de uma gestão. Se as empresas já descobriram que na era da globalização precisam se reorganizar e reequipar, os municípios, grandes ou pequenos, estão gradualmente descobrindo que a dinâmica e a complexidade dos sistemas sociais modernos exige outros caminhos, outras respostas. (DOWBOR, 2001, p. 11).

Existe então uma série de fatores, que devem ser aplicados de forma a melhorar a transparência da gestão dos administradores principalmente no que se refere a cidadania. Para se agir de forma transparente o gestor deve admitir que a comunidade precisa estar a par de, inclusive sua vida pessoal. Devido a essa conscientização vai governar ao lado do povo e para ele, abrindo suas portas para que todos conheçam, por dentro, os benefícios de uma atuação transparente.



8 GESTÃO SOCIAL NAS PEQUENAS CIDADES

O tema que explana a gestão social das políticas públicas brasileiras tornou-se relevante da Constituição de 1988, que com a devida legalidade promoveu uma ruptura com a centralização das decisões e dos recursos no nível de federação, enquanto conferia maior autonomia a cada um dos membros da Federação e, definindo, ao mesmo tempo, novas formas de atuação articulada entre Estados e Prefeituras.

Dessa maneira o setor público teve suas funções devidamente redefinidas, com as instâncias municipais e estaduais recebendo novas finalidades. A nova Constituição também garantiu ao cidadão uma livre e maior participação popular, uma vez que, além de alguns instrumentos de democracia como o plebiscito e outras possibilidades de participação do povo nas decisões de governo, no âmbito das políticas sociais, especialmente saúde, educação e assistência social.

Salienta Araujo (2000, p.39): "os valores que antes se destinavam à União, com justiça, foram descentralizados e passaram a servir ás prefeituras que de certa forma, sempre assumiram as funções sociais."

Em virtude da nova realidade política, uma nova modalidade de política administrativa foi implantada. E, nesse arranjo, o município passou a ser verdadeiramente um órgão federativo. Cita-se como a questão mais importante e inovadora a valorização dos municípios, as modificações do sistema federativo do país com a distinção de um novo esquema para os municípios, seja do ponto de vista financeiro, em vista do aumento do percentual dos recursos tributários destinados aos municípios - que passaram a deter 11,4% do total arrecadado no país ? seja pelo lado político-administrativo, com a adoção de legislações destinadas ao planejamento no município, que deram origem à mudanças de caráter institucional.
A respeito das análises sobre os novos movimentos sociais, ou seja, (...) é necessário constatar que em nenhum tempo, nem sempre temos tido a devida cautela ao analisaras perspectivas democratizantes de tais iniciativas. (REIS, 1997, p. 84)

Passaram então os municípios, a enfrentar um desafio dúbio: assumir a política social, que se concentrava a nível federal e por outro lado promover o desenvolvimento da cidade. Diante desse novo quadro de estruturação política, os municípios se viram obrigados a modificar suas atividades, ou seja, assumir decididamente as políticas sociais e assim ampliaram gastos com saúde, educação e outras atividades de cunho social, fazendo, dessa maneira, que o município assumisse a função que até então era papel das entidades superiores no que se refere ao bem-estar social.
Dessa forma, ocorreu uma identificação entre a luta contra o autoritarismo e a luta pela descentralização. A União ficou sem defensores durante a elaboração da Constituição de 1988 e a descentralização processou-se de forma descoordenada, sem um projeto articulador. AFFONSO, 1998, p.55)

Em virtude dessa nova definição política dos municípios, questões, entre elas, uma que merece destaque como a questão financeira, levada pelas novas responsabilidades assumidas. Tornou-se então necessário uma maior capacidade do município com relação à ampliação de suas receitas, e assim poder suprir os clamores da sociedade, como: moradia, saúde, educação e segurança pública. Outra questão de evidente preocupação foi a capacitação profissional dos servidores da área técnico-administrativo, tendo em vista que com as novas atribuições, grande parcela de serviços foram deslocados para as prefeituras.

No que se refere à estruturação fiscal, torna-se relevante destacar que, depois da promulgação da Constituição de 1988, deu-se a ocorrência da descentralização fiscal de maneira lenta, de modo que, de forma gradual, aos municípios foram destinados maiores percentuais da receita provinda da Federação.
Ainda em relação às obrigações municipais na promoção de um educação-cidadã inclusiva e não-discriminatória faz-se necessário garanti um atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência assegurando-lhes serviços de apoio, currículos, métodos, técnicas recursos educativos e de organização específicos para atenderem às sua peculiaridades. (COSTA, 2006, p 44).

Um dos aspectos de relativa significação dessa nova modalidade refere-se à possibilidade de uma ampliação do poder tributário dos governos municipais dentro de sua própria jurisdição e ao aumento da arrecadação isenta de vínculo, como conseqüência da acréscimo dos recursos provindos da União. Foi então, significativo a ampliação das transferências da União e dos Estados para os municípios, assim como sua participação na receita do Imposto sobre a circulação de Mercadorias (ICMS).

Apesar de as mudanças terem sido significativas, o efeito da ampliação do poder tributário dos municípios deu pouco destaque às cidades pequenas, uma vez que era evidente a pouca capacidade dos pequenos municípios em efetivarem a sua receita, proveniente de sua própria arrecadação. Por outro lado, nas cidades de maior porte e nas capitais, o ISS tornou-se uma grande fonte de receita do município, tendo em vista que a prestação de serviços nas cidades maiores faz parte de um processo de elevado dinamismo.

Nas pequenas cidades, em virtude do fraco desempenho da economia, o setor de serviços não é o ponto forte, sendo dessa maneira, o ISS desconsiderado como fonte de receita ampliada. Isso acontece também com o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Na maioria dos centros urbanos, o IPTU é considerado como uma medida que prejudica a popularidade dos gestores municipais, podendo ocasionar danos políticos no que se refere ao caráter eleitoreiro para os prefeitos das pequenas cidades.

Conforme Costa (2006, p.79): "as pequenas cidades sobrevivem com o que há de rendas disponíveis. Sem as receitas de IPTU, ISS, nada resta senão os repasses federais."

As condições sociais e econômicas da população são de certa forma, precárias em se tratando das condições de moradia e diante disso o referido imposto também não representa grande fonte de receita no orçamento municipal. Fato contrário ocorre nas grandes cidades e nas capitais que, agradando ou não à população, a cobrança do IPTU é uma atitude praticada por todos os prefeitos, e assume uma importância considerável no orçamento municipal.

As desigualdades sociais que existem no Brasil há séculos vêm sendo estudada ainda é são motivos de preocupação para os governantes e estudiosos do assunto. Essas desigualdades são sentidas também em nível de pequenas cidades nas quais as pessoas de menor poder aquisitivo moram em barracos, em regiões de risco, sujeito a enchentes e desmoronamentos.

O desenvolvimento e a proliferação do capitalismo no Brasil é visto como um dos principais motivadores dessa triste realidade, não deixando de atribuir um pouco de culpa ás questões políticas, tendo em vista que a questão do desenvolvimento social é também de ordem política.
As tarefas de reformar e de reorganizar os municípios revelam maior grau de complexidade e ineditismo porque passam a ser processadas em ritmo democratizante: tratava-se da legitimação da idéia democrática ? um processo de conversão do conjunto da sociedade e de transformação do Estado (Cardoso, 1988).

As disparidades sociais são evidentes para certos setores, sendo que o setor político é um dos mais beneficiados. As diferenças sócio-econômicas são uma realidade e se colocam dentro de uma realidade que os governos tentam mascarar. Como assinala Santos (1996, p. 68): " a reprodução dos espaços de luminosidade, no Brasil, só se dá-se às custas da reprodução de uma grande quantidade de espaços opacos. As pequenas cidades são o exemplo mais fiel dessa opacidade".

Nas pequenas cidades não existe de dinamicidade dos setores produtivos, sendo que na vida de seus habitantes, recaem as conseqüências disso com desemprego e falta de acessibilidade aos serviços, principalmente os especializados de saúde, ao lazer, e às escolas com infra-estrutura relacionada com as modernas tecnologias presentes na educação de centros mais adiantados, resumindo, os habitantes da classe media baixa, das pequenas cidades convivem com a ausência de cidadania política, civil e social.

Assinala-se assim a desigualdade como uma crua realidade, enquanto que não deixa de ser um fator que pode ser considerado um motivo passível de descentralização, isso porque enquanto certas áreas apresentam uma série de fatores favoráveis à conjugação de políticas sociais visando a melhoria das condições da população, outras dificilmente tem condições de favorecimento dessas práticas, seja do ponto de vista econômico, seja do social, pois existe um prevalecimento da classe desassistida, carente de informação, de cultura e de embasamento técnico, sendo que tudo isso contribui para a exclusão social que se encontra distribuída em todo o território nacional.

Diante do atual contexto, com uma economia fragilizada e com uma sociedade sem o devido preparo, grande parte das pequenas cidades depende, quase que de modo exclusivo, somente dos recursos que provém do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Já ao contrário, as grandes e médias cidades, que, além de construírem suas próprias receitas, ainda tem um sistema de tributação de significativa consistente.
O processo de descentralização fiscal, iniciado nos anos setenta, foi aprofundado pela Constituição Federal de 1988, tendo como principais conseqüências o aumento do poder de tributar das unidades subnacionais em sua própria jurisdição e o aumento de recursos disponíveis de forma não vinculada para os municípios, como resultado das transferências constitucionais, incluindo o Fundo de Participação dos Municípios e a participação na receita do ICMS (ABRUCIO; COUTO, 1996, p. 42).

O FPM utiliza o critério de distribuição baseada no tamanho da população; como os municípios são organizados de acordo com as faixas referentes a quantidade de habitantes, considera-se que o sistema tributário privilegia os municípios com base na tributação mais relevante. Este critério não prioriza os municípios que são caracterizados por pequena população, principalmente os que possuem população abaixo de vinte mil habitantes.

Atualmente é importante que os pequenos municípios busquem alternativas com a finalidade de resolverem seus problemas financeiros. Torna-se assim, necessário que os municípios, procurem de maneira urgente adotar a prática da responsabilidade fiscal.

Nas pequenas cidades, existem sempre alguns questionamentos que se põe contra a nova realidade, uma vez que, nas últimas décadas, a autonomia municipal é constituída partindo de uma concepção a âmbito de município, sem recorrer ao Governo Federal. Para que isso se torne possível, é preciso que exista uma arrecadação municipal. Apresenta-se então diante de todos; gestor, moradores e pessoas interessadas na vida de pequenos municípios, uma questão: até que ponto seria isso possível nas pequenas cidades brasileiras?



CONCLUSÃO

A superação do regime autoritário no Brasil durante a ditadura militar onde se questionar era um pré-julgamento e consideração de inimigo da pátria, depois de mais de vinte anos implicou novas formas de democratização da política e de suas instituições, com o intenso revigoramento da sociedade civil brasileira.
Uma das experiências mais significativas dessa nova vida de cidadania é o Orçamento Participativo.

Desde as cidades maiores nas quais os moradores nem sempre se interessam pelas atividades municipais, até as pequenas cidades do interior onde qualquer ação dos prefeitos municipais se torna motivo de assunto, o Orçamento Participativo, no qual os moradores dão sua contribuição valiosa para os critérios sobre a governabilidade, traduz bem o que a democracia.

Buscou-se então neste estudo salientar a importância do Orçamento Participativo como oportunidade para que a população de uma cidade se veja como parte da administração municipal. Logicamente, como todas as decisões apresentam também seu lado negativo, ao lado do positivo, pretendeu-se evidenciar os momentos em que se fazem contrárias as decisões dos moradores. Procurou-se ainda demonstrar algumas nuances da gestão social nas pequenas cidades, assim como dissertar, embora sucintamente sobre o Fundo de Participação dos Municípios e seus efeitos sobre as cidades e sua população.


REFERÊNCIAS

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Autor: Miguel Lima

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