FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO CONFORME LEI 9.784/1999*
João José Pinho Duailibe e Vinícius de Moraes**
Sumário: Introdução; 1 Administração Pública. 2 Processo e Procedimento 3. Legitimados, Impedidos e Suspeitos. 4 Fases do Processo Administrativo Disciplinar. 4.1 Instauração. 4.2 Inquérito Administrativo. 4.2.1 Instrução. 4.2.2 Defesa. 4.2.3 Relatório. 4.3 Julgamento. Conclusão. Referência.
Resumo
Apresenta a Lei Federal 9.784/1999 no que tange o desenrolar das fases do processo administrativo. Expondo conhecimentos gerais sobre a administração pública e seus poderes, e explanando de forma mais acentuada o poder disciplinar, que fundamenta o poder punitivo do estado em relação aos seus agentes.
PALAVRAS - CHAVES: Estado, Disciplina, Agente.
Introdução
O artigo procura abordar a Lei 9.784/99 no que concerne ao desenvolvimento das fases do processo administrativo. Tal lei, pauta o processo administrativo na seara da Administração Pública Federal e dispõe a respeito de regras básicas para a instauração do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta.
Importante ressaltar que a citada Lei é federal e não nacional, portanto, não obriga os estados, municípios e ou o Distrito Federal. Ela é aplicada de forma subsidiária, nos moldes do art. 69, "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei."
Abordaremos ainda de forma sucinta os poderes inerentes à Administração Pública, ressaltando especificamente o poder disciplinar que é o fundamento para a aplicação das penalidades aos servidores públicos, portanto a lei 9784/99 está pautada neste poder intrínseco e irrenunciável do Estado.
Os assuntos aqui abordados têm como bases artigos, jurídicos, teses e livros de grandes doutos que apresentaram seus estudos sobre o assunto nos mesmos.
1 Administração Pública
Entendemos por Administração Pública segundo o conceito formal elaborado por Hely Lopes Meirelles como sendo "o Conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo" pautado no conceito material, o mesmo autor ressalta ser a administração pública "o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral", já em uma visão mais ampla, trata-se de "todo aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas" (Meirelles, p. 59, 1999).
Desta forma cabe ao Estado exercer os serviços em favor da coletividade, agindo em nome desta, sendo assim, para que o Estado alcance seus fins, deve obedecer a um regime diferente do particular, pois como visto, o Estado irá representar o interesse público.
Este regime diferenciado é baseado no princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, pois sempre deve prevalecer o interesse da coletividade face ao interesse individualizado de cada cidadão, desta forma, o estado terá algumas benesses que não concedidas ao particular. Podemos elencar entre essas regalias estatais, os poderes da administração, que são prerrogativas que o estado possui, inerente aos seus órgãos e por serem fundamentadas no interesse público não podem ser renunciadas por uma autoridade.
"Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, adequado à realização das tarefas administrativas" (Meirelles, p.99, 1999).
São poderes da administração pública: o Hierárquico; o disciplinar; o normativo; o vinculado; o discricionário e o poder de polícia. Faremos aqui uma breve explicação de cada um destes, tratando de forma pormenorizada apenas do poder disciplinar, que é exatamente onde a lei 9784/99 encontra fundamentação.
Poder Hierárquico: este poder representa a forma de organização da administração pública, esta, portanto, é pautada na hierarquia de seus agentes, a partir deste conceito podemos obter dois desdobramentos, o primeiro em relação ao próprio servidor, que baseado na hierarquia vai poder saber a ordem de quem ele deve cumprir, e o segundo é em relação ao administrado, pois este através da hierarquia dos servidores saberá exatamente contra quem deve impetrar os remédios constitucionais assecuratórios de seus direitos. Inerente a este princípio é o dever de obediência dos servidores aos seus superiores hierárquicos, sempre respeitando o princípio da legalidade e da moralidade, pois caso uma autoridade exija que determinado servidor faça uma atividade ilegal ou imoral este deve se recusar a fazê-la.
Poder Normativo: O poder normativo está diretamente ligado com a possibilidade de os chefes do executivo elaborarem normas regulamentares para os servidores e para os administrados cumprirem, estas normas em sua maioria são decretos que visam apenas esclarecer ou pormenorizar uma legislação, em algumas hipóteses, pode o chefe do poder executivo elaborar um decreto autônomo para cobrir a ausência da legislação.
Poder Vinculado: este poder caracteriza-se pela ausência de faculdade do servidor para agir em determinados atos, quando um ato é vinculado, cabe ao servidor apenas cumpri-lo sem emitir nenhum juízo de valor em relação ao mesmo, pois a lei já determina exatamente seus nuances.
Poder Discricionário: É o extremo oposto do poder vinculado, enquanto naquele o servidor não tem o poder de escolha, aqui o servidor tem a faculdade de determinar o que será mais conveniente e oportuno para administração pública, desta forma o servidor ao agir pautado no poder discricionário emiti um juízo de valor, pois a lei não determina de forma pormenorizada todos os atos administrativos e desta forma faculta alguns atos ao discernimento do servidor.
Poder de Polícia: Para trabalharmos o conceito do poder de polícia mostraremos o disposto no art. 78 do Código Tributário Nacional:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Desta forma, cabe a polícia administrativa a função de regular as atividades dos particulares, sempre que estas possam intervir no direito da coletividade.
Poder Disciplinar: Tal poder está diretamente ligado com força que a administração pública possui de punir seus servidores que atuem de forma contrária às previstas, destarte, é o poder disciplinar que fundamenta a possibilidade de os servidores serem punidos quando transgredirem alguma norma. Por ser o Estado responsável pela execução dos serviços públicos em prol da coletividade, qualquer desvio de conduta por parte dos servidores deve ser punido da forma devida, sendo assim, não há uma discrição em relação à punição, pois a autoridade administrativa competente é obrigada a realizar a apuração do fato com o intuito de punir o agente, apesar de se mostrar de forma vinculada, há uma parcela de discricionariedade em relação à aplicação da pena, pois cabe a autoridade competente determina qual pena deve ser aplicada no caso concreto.
Nos moldes da Constituição Federal, Art. 37 § 4° "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível". Essas são as penas previstas na Constituição Federal, porém, outras penas podem ser impostas aos servidores por leis ordinárias.
Vale ressaltar, que a responsabilidade administrativa é independente da responsabilidade civil e criminal, sendo assim, caso um agente cometa uma transgressão que configure ilícito penal e cause prejuízo a um terceiro, este poderá ser responsabilizado no âmbito cível, criminal e administrativo. A lei 8112/90 lei do servidor público civil federal estabelece que a absolvição no processo penal por afastar a autoria do crime ou por não considerar o fato como crime, isentam o servidor da penalidade administrativa. Art. 126: "A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria".
Para que a penalidade seja aplicada, a administração deve seguir os ditames constitucionais do devido processo legal, e desta forma, a lei 8112/90 expões duas formas de punir o agente, sindicância e processo administrativo disciplinar (PAD), em relação a esta segunda forma, a lei 9784/99 esboça como deve ocorrer o PAD no âmbito federal, e ainda afirma que este procedimento deve ser aplicado de forma subsidiária na administração pública estadual e municipal.
A sindicância serve para apurar eventuais transgressões de pequeno porte, transgressões essas que possam receber penas pequenas como a advertência e a suspensão de no máximo 30 dias. A lei 8112/90 nos mostra apenas 3 possíveis seguimentos para a sindicância, dela pode resultar o arquivamento caso a autoridade não entenda que o servidor transgrediu alguma norma, a partir da sindicância pode ocorrer a aplicação da pena de advertência ou de suspensão por até 30 dias ou ainda pode ser que a comissão ao investigar o caso, entenda que a pena a ser aplicada é de suspensão superior a 30 dias ou de demissão, e desta forma, não pode ser aplicada através da sindicância, sendo assim, os autos da sindicância servirão como base para o processo administrativo que será instaurado para que o servidor receber sua punição.
O Processo Administrativo Disciplinar é um procedimento mais complexo e mais demorado que a sindicância, pois a ocorrência deste se dá normalmente na ocasião de faltas graves, que possam gerar algum dano à administração. Este procedimento é dividido em três fases, a instauração, o inquérito e o julgamento. Neste trabalho trataremos de forma pormenorizada destas etapas do PAD nos moldes da lei 9784/99.
2 Processo e Procedimento
Processo é função indispensável para o registro e exercício dos atos da Administração Pública, assim como também, o controle dos administrados e de seus servidores, como por exemplo, executar uma obra, tomar uma decisão ou mesmo contratar, tudo fica documentado em um processo. Nele, todos os atos finalísticos são antecedidos de atos materiais ou jurídicos fundamentados em pareceres, laudos e tudo que instrua o objetivo da Administração.
Acrescenta Gasparini, processo é toda e qualquer autuação efetivada pela Administração Pública no interesse e segurança da função administrativa.
Teremos ainda outro conceito, que é mais coerente com o tema em abordagem, nele o processo administrativo aparece mais específico, sendo denominado de: processo administrativo disciplinar, através do qual são averiguadas infrações administrativas e punidos os infratores (Di Pietro, 2004. p 529).
Corrobora Hely Lopes Meirelles asseverando, "é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administração" (Meirelles, 1998. p. 567).
Por outro lado, procedimento, conforme leciona Di Pietro:
Conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos, equivalendo a rito, a uma forma de proceder e se desenvolve dentro de um processo administrativo. (Di Pietro, p. 530).
Assevera Celso Antonio Bandeira de Mello, que procedimento é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado final e conclusivo (Mello, apud, Gasparini, 2008).
3 Legitimados, impedidos e suspeitos
No art. 9, o legislador apresenta um especificado rol de legitimados:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.
Em caráter mais geral, no art. 10, a própria lei considera capaz para atuar no processo administrativo os maiores de 18 anos.
A relação de impedidos encontramos relacionados segundo art. 18:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Finalmente, os suspeitos, estes verificamos estabelecidos ao art. 20 da supra Lei Federal. Pode-se argüir suspeição de autoridade ou servidor amigo íntimo ou inimizade explícita com algum interessado ou cônjuges, companheiros, parentes e os afins até terceiro grau (Alexandrino, Marcelo. p. 847-849).
Percebemos que na legislação não há expressamente uma exigência do servidor se declarar suspeito. Portanto, tal alegação é tratada pela Lei como uma faculdade do interessado. Porém, se não alegada no prazo, haverá preclusão do direito.
4. Processo administrativo disciplinar e suas fases
O processo administrativo disciplinar é procedimento obrigatório, conforme menciona nossa Carta Magna de 1988 em seu Art. 41, § 1º, II:
O servidor público estável só perderá o cargo:
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
Temas que podem ser objeto do processo administrativo podem ser diversos, desde investigar um fato, encerrar uma denúncia, apuração de fatos denunciados, indicação dos autores até aplicação de uma pena. Tem o processo finalidade o controle de conduta de seus agentes e administrados, assim como, a constante busca de solução de controvérsias entre a Administração Pública e seus agentes ou administrados. (Gasparini, 2008. p. 991-992)
A efetivação do processo se dá por comissões disciplinares, de forma que, tem-se maior segurança quanto à imparcialidade, pois, tal comissão é independente ao relacionamento do servidor com seu superior hierárquico, seus componentes são estranhos a essa relação. Inclusive com fim de garantir a imparcialidade, o entendimento jurisprudencial é de que os sujeitos dessa comissão devem ser funcionários estáveis.
4.1 Instauração
O processo tem início pela própria administração, de ofício, ou, por requerimento do interessado, a pedido.
É a primeira fase do processo, onde são oferecidos, por escrito, os fatos e em alguns casos a indicação do direito que enseja o processo. Esse requerimento conterá: o órgão ou autoridade (administrativa) a que se dirige, identificação do interessado, domicílio do requerente, formulação do pedido, documentos que comprovem os fatos expostos, rol de testemunhas, data e assinatura de seu requerente. Ressalte-se que a exigência de assinatura ao mesmo tempo em que inibe denúncias inconsistentes também desestimula a denúncia por aqueles que têm medo de represálias.
O início propriamente dito dá-se com despacho de autoridade competente que, assim que tiver ciência de irregularidade age ex officio, embasado no princípio da oficialidade. Se porventura essa irregularidade constituir ilícito penal, a comissão processante é obrigada a comunicar às autoridades competentes e fornecer o material que tiver a sua disposição (Di Pietro, 2004. p. 544).
É com base no princípio da oficialidade que a comissão toma iniciativa ao levantamento de provas e realizar as diligências que julgar necessárias. Com fundamento em outro princípio, o da ampla defesa, é que o processado pode acompanhar o processo com ou sem advogado, apreciando e contestando a tudo o que for apresentado contra ele.
4.2 Inquérito Administrativo
Tem início após a instauração, divide-se em Instrução, Defesa e Relatório.
4.2.1 Instrução
Esta etapa tem por finalidade a averiguação, comprovação e convencimento da Administração Pública para que tome uma decisão, é onde, são elucidados os fatos por iniciativa própria da Administração, determinando diligências, produzindo provas, requerendo depoimento da parte, oitiva de testemunhas, inspeções e perícias. Além de determinar produção provas (pode ser feito até o momento do julgamento), através de laudos ou pareceres, tudo isso objetivando fundar a decisão que será tomada (Alexandrino, 2009. p.852).
Na instrução devem ser tomadas todas as providências necessárias ao esclarecimento dos fatos que integram o processo, desde que não sejam utilizadas provas adquiridas ilicitamente, expressamente proibidas segundo art. 30, da lei em apreço. Verifica-se aí a implementação do princípio da economia processual.
Nessa fase é assegurado ao denunciado a possibilidade de acompanhar o processo, pessoalmente, ou, através de seu advogado sendo-lhe permitido reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas (Gasparini, 2008. p. 994).
4.2.2 Defesa
É assegurado todos os meios legais para que o acusado exerça seu direito à ampla defesa no processo administrativo disciplinar, como nos mostra a Constituição Federal no art. 5°, LV "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recurso a ela inerentes".
4.3.3 Relatório
O relatório surge no processo administrativo como uma apreciação célere e sucinta de tudo que foi informado, colocado, como: provas, fatos, etc. É peça apenas opinativa, não vinculando a autoridade julgadora. Geralmente apresenta uma proposta de aplicação de pena, fazendo a indicando os fundamentos que induziram a essa conclusão, ou, uma proposta de absolvição.
Somente aparece a figura do relatório se o órgão responsável pela instrução não for competente para o julgamento. Todavia, se tendo o órgão competente, passasse diretamente da instrução para a decisão, abstraindo-se do relatório.
4.3 Julgamento ou Decisão
Finalizamos, descrevendo a fase do processo administrativo disciplinar que se inicia com o término do Relatório ou da Instrução, dá-se início a fase processual de Julgamento, também chamada de Decisão. O prazo que a Administração tem para prolatar a decisão é 30 dias, prorrogáveis por igual período, desde que devidamente fundamentada, sendo obrigatória a sua divulgação em função do princípio da publicidade (Alexandrino, 2009. p.854).
Na maioria das vezes, quando existir o relatório a decisão o seguirá, entretanto, como já foi ponderado, a decisão não se vincula ao relatório podendo ser diferente, desde que com a devida fundamentação.
É importante aplicar a pena que a Lei define e possibilita independente de rancores pessoais ou facilitações decorrentes do relacionamento entre o denunciado e a autoridade julgadora.
Em uma visão superficial do processo administrativo disciplinar, pode nos parecer que é algo simples e sem importância se comparado ao processo judicial, não obstante, tem grande importância para a Administração Pública, sendo imperativo que se atente aos princípios e a norma reguladora, para que não sejam empreendidos abusos de poder com relação aos servidores passivos de ação.
Conclusão
De acordo com o exposto, podemos aferir que a Administração Pública tem o poder-dever de punir seus agentes quando estes cometerem alguma ilegalidade no exercício do cargo ou em razão dele, isto configura uma prerrogativa inerente e indissociável dos órgãos públicos. A lei 9784/99 foi inserida no ordenamento jurídico brasileiro com o intuito de organizar o processo administrativo e sendo assim, esta deve ser seguida no âmbito federal e respeitada na seara das Administrações Públicas estaduais e municipais, isto porque esta lei não é de aplicação obrigatória para estes entes, podendo cada um elaborar sua própria legislação, porém sempre com o subsídio da lei federal.
Respeitando os princípios constitucionais da administração pública, cabe ao agente público exercer suas funções dentro dos parâmetros legais e morais tendo em mente sempre o interesse público, que configura a finalidade dos atos da administração, destarte, quando estes preceitos forem transgredidos, cabe ao ente estatal exercer sua supremacia e punir o agente causador do dano com o intuito de preservar o interesse coletivo e demonstrar a moralidade do estado, e o meio plausível de exercer essa supremacia é através dos processo administrativo que foi tratado ao longo deste trabalho, aqui reside a importância da lei 9784/99 para a Administração Pública.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 17. Ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. Ed. São Paulo: Atlas, 2004.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 13. Ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23. Ed. São Paulo: Malheiros, 1998 e 1999.
Autor: Vinicius Moraes
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