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INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE
Enivaldo Barros
1. RESUMO
O presente artigo faz uma abordagem ao ordenamento jurídico brasileiro no que tange a Direito Urbanístico, observando o trabalho conjunto dos entes federados na elaboração legislativa. Verifica-se a importância da Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, no desenvolvimento e crescimento urbano. Aprofunda-se nos Instrumentos do Estatuto, apresentando uma divisão didática em institutos. Disserta-se sobre esses instrumentos buscando abordar os principais, principalmente o Plano Diretor.

Palavras-chave: Política Urbana, Instrumentos do Estatuto da Cidade, Plano Diretor e Desenvolvimento Urbano.

2. INTRUDUÇÃO
Nesse estudo, será feito uma análise aos meios de organização urbanística existentes no atual sistema jurídico brasileiro. Quais são os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para o pleno desenvolvimento urbano/social e asseguradores de qualidade de vida a população.
Será examinada a Constituição, quais os princípios asseguradores da política urbana. Um estudo ao Estatuto da Cidade, lei 10.257/01, como legislação que regulamenta os ditames constitucionais. Qual o papel dos Municípios e principalmente do Plano Diretor no desenvolvimento das cidades.
Finalmente, abordar-se-á os instrumentos taxados no Estatuto, e o trabalho se conclui com o estudo dos principais instrumentos da política urbana.

3. A CONSTITUIÇÃO E O ESTATUTO DA CIDADE
A Constituição de 1988 inovou ao dedicar um capitulo à política urbana. Nos artigos 182 e 183 se reconhece a necessidade de políticas para o desenvolvimento urbano no Brasil. A lei maior estabelece que é competência privativa da união instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, art. 21, inciso XX e o artigo 24, inciso I, da referida norma prevê que é competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para legislar sobre Direto Urbanístico.
Cumpre a constituição, devido sua magnífica importância e por ser a lei maior do ordenamento, delinear normas gerais e apresentar os princípios básicos para o desenvolvimento material e legislativo. Os arts 182 e 183 apresentam diversos temas: Desenvolvimento urbano, funções sociais, bem-estar habitacional e função social da propriedade, que necessitaram de uma definição legislativa, uma positivação urbanística.
Em 10.7.2001 foi promulgada a Lei 10.257, autodenominada Estatuto da Cidade, que em seu preâmbulo já reconhece sua principal finalidade: "Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências".
O papel da Constituição de 1988 implicitamente assinalou ao direito urbanístico é o servir à definição e implementação da "política de desenvolvimento urbano" a qual tem por finalidade "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes" (art. 182, caput). O direito urbanístico surge, então, como o direito da política de desenvolvimento urbano. (DALLARI, FERRAZ, 2006, p. 48)

Ainda com base na Constituição, o art. 182 apresenta que a política de desenvolvimento urbano é competência dos municípios. Os municípios passam a ser o principal ente federado no que tange ao direito urbanístico, sendo que é responsável pela elaboração de planos diretores em conformidade com a lei.
O Estatuto da Cidade é uma lei infraconstitucional que também se caracteriza como uma lei geral. Atua com diretrizes gerais, que se vinculam para todos os entes federados.
Era preciso afastar certas construções da legislação tradicional, efetiva ou aparentemente incompatíveis com as novas soluções de direito urbanístico [...] Surgiu o estatuto da cidade com a pretensão de pôr fim à prolongada adolescência em que ainda vive o direito urbanístico brasileiro. Coube a nova lei enfrentar o desafio de consolidá-lo (fixando conceitos e regulamentado instrumentos), de lhe conferir articulação [...] viabilizar sua operação sistemática. (DALLARI, FERRAZ, 2006, p. 52)

O Estatuto da Cidade relaciona diversos instrumentos urbanísticos, estes possibilitam que o Poder Público atue de maneira efetiva no desenvolvimento urbano, característica intervencionista do neoliberalismo. Estes instrumentos atuam na elaboração de um plano diretor e depois em outras leis municipais de caráter de complementação a formação do planejamento.

4. INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE E SEUS INSTITUTOS
Os instrumentos do Estatuto da Cidade estão relacionados no art. 4º "Para os fins desta lê, serão utilizados, entre outros instrumentos:". São mecanismos que garantem ao Poder Público a organização urbanística, o desenvolvimento das cidades assegurando a qualidade de vida a sua população.
Em seu art. 4º apresenta um rol explicativo desses instrumentos, com o intuito da sistematização da matéria e, simultaneamente, uma intenção que se poderia dizer didática, oferecendo ao aplicador da lei, especialmente o Administrador Municipal, [...] uma síntese de todos os instrumentos que dispõe para a execução da Política Urbana. (MEDAUR, ALMEIDA, 2004. p 42)

O caput do art. 4º trás a expressão "entre outros instrumentos", reconhecendo que instrumentos que já existam ou que venham a existir são válidos e poderão ser utilizados como instrumentos de política urbana. Remete-nos a desenvolver uma interpretação sistemática, buscando a aplicação concreta das normas, e submeter esses instrumentos a controles institucionais, sociais e comunitários.
O rol de instrumentos do art. 4º se divide em quatro grupos: planejamento, institutos tributários e financeiros, institutos jurídicos e políticos e institutos ambientais.

4.1 PLANEJAMENTO
É o grupo de instrumentos previstos nos incisos I, II, e III do art. 4 do Estatuto da Cidade. Percebe-se, que no que tange a planejamento, todos os entes federados são citados pela lei. Contudo, a esfera municipal possui destaque sendo elencados 8 (oito) instrumentos de competência dos municípios.
Entre todos os instrumentos de planejamento, merece especial destaque o plano diretor, em função de uma radical alteração em sua concepção, acarretada pela posição estratégica que lhe foi conferida pela Constituição de 1988. (DALLARI, FERRAZ, 2006, p. 77, grifo nosso).

Contata-se que os instrumentos de planejamento municipal não são exaustivos, pois a referida lei expressa, "planejamento municipal, em especial", ou seja, menciona que os municípios poderão utilizar outros instrumentos.

4.2 INSTITUTOS TRIBUTÁRIOS E FINANCEIROS
Segundo Oliveira (2005) os institutos financeiros e tributários podem ser instrumentos utilizados pelo município para disciplinar a ocupação e uso do solo.
São previstos três instrumentos: a) Imposto Predial Territorial Urbano ? IPTU; b) Contribuição de Melhoria; c) Incentivos Fiscais e Financeiros. Sem dúvida os municípios gozam de outros instrumentos de arrecadação para efetivar o desenvolvimento urbano. Contudo, o IPTU é o principal meio arrecadador de receita dos municípios brasileiros. Nas palavras de Dallari, Ferraz (2006) o IPTU é um formidável poder de fogo como instrumento de política de realização das finalidades e objetivos do urbanismo e da justiça social.

4.3 INSTITUTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS
Este instituto é encontrado no inciso V, art. 4º. É um rol com dezoito instrumentos para ser utilizado a melhorar a vida das pessoas que habitam as cidades.
Dallari, Ferraz (2006) considera a parte mais rica do Estatuto, uma enumeração bastante heterogênea, contemplando instrumentos antigos, tradicionais, e outros já citados em outras Leis. Verifica que alguns são de larga amplitude de utilização, ao passo que outros têm aplicabilidade bem restrita.
[...] visão não apenas a vedar comportamentos dos proprietários deletérios aos interessados da coletividade, mas, sim, mais que isso, visão a obter comportamentos positivos, ações, atuações necessárias a realização da função social da propriedade. (DALLARI, FERRAZ, 2006, p. 84)

Entre instrumentos deste instituto pode-se citar a desapropriação, instituição das zonas especiais de interesse social, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, usucapião especial de imóvel urbano, outorga onerosa do direito de construir, direito de preempção, entre outros.

4.4 INSTITUTOS AMBIENTAIS
O Estatuto da Cidade em seu art. 4º, inciso VI, prevê dois institutos ambientais: Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA), e o Estudo Prévio do Impacto de Vizinhança (EIV).
São instrumentos que buscam preservar o ambiente urbano. Segundo Dallari, Ferraz (2006, p. 85) "o meio ambiente a ser preservado abrange tanto bens naturais como os bens culturais".
O EIA é obrigatório sempre que puder haver risco do meio ambiente, agora, instituiu-se o EIV, em caso de qualquer obra que possa alterar o destino natural do local. Grandes obras, por exemplo [...] podem causar impactos no trânsito, de forma a obrigar, previamente, que haja um estudo sobre nova movimentação dos veículos no local. (OLIVEIRA, 2005, p. 39-40)

5. INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE (DA POLÍTICA URBANA)

5.1 PLANO DIRETOR
O plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Esta frase esta prevista no texto constitucional (art. 182, § 1º) e ratificada pelo Estatuto da Cidade (art. 40, caput). Sem dúvida o plano diretor é o principal instrumento legal de política urbana, atua como um instrumento balizador para todos os demais. Os instrumentos urbanísticos definidos no Estatuto da Cidade só podem ser aplicados concretamente caso haja planejamento urbano, instituído por meio do plano diretor conforme explica Dallari, Ferraz (2006).
Para a elaboração de um Plano Diretor se trabalha com diversos dados. Primeiro com dados técnicos, que são os dados quantitativos, números que caracterizam o município. Depois dados comunitários, isto é, pesquisas sociais, culturais e históricas, representam a quem este plano esta sendo elaborado. E por fim, dados jurídicos, o plano diretor atua em conformidade com todo o sistema legal, a Constituição, o Estatuto e outros códigos urbanísticos.
O plano diretor é uma lei, vinculada ao Poder Legislativo Municipal, obrigatório para municípios com mais de vinte e cinco mil habitantes. Vale ressaltar que apesar desta faculdade para os municípios com menos de vinte e cinco mil habitantes e devido ao reconhecimento da importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal, diversos municípios estão elaborando seus planos diretores, é um aspecto positivo para o desenvolvimento urbano brasileiro.
[...] é possível extrair a possível definição: o plano diretor é o mais importante instrumento de planificação urbana previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para alguns municípios e facultativo para outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condição de definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a adoção dos demais instrumentos de implementação de política urbana. (DALLARI, FERRAZ, 2006, p. 324, grifo nosso)

5.2 OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Instituto contemplado entre os arts. 28 e 31 do Estatuto da Cidade. Institui-se um limite para construir, um coeficiente básico, o proprietário que construir acima deste limite terá que dar uma contrapartida financeira a Administração Municipal. Este coeficiente deve observar três parâmetros. O princípio da impessoalidade, da finalidade e que este coeficiente não pode desnaturar o direito de propriedade.
O art. 29 faculta ao poder público fixar áreas, por meio dos planos diretores, nas quais poderá ser permitida a alteração do uso do solo mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, e o art. 30 exige lei municipal especifica para o estabelecimento das condições a serem observadas. (MUKAI, 2001, p 206.)

5.3 CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
O Estatuto da Cidade, art. 4º, V, g, entre os instrumentos jurídicos e políticos incluiu a concessão de uso especial para fins de moradia. Estava disciplinado entre os arts. 15 e 20 do Estatuto, porém em 4.9.2001 foi instituída a medida provisória Nº. 2.220, que veio a corrigir falhas apontadas no veto e acrescentar algumas mudanças.
Pode-se definir a concessão de uso especial para fins de moradia como o ato administrativo vinculado pelo qual o poder público reconhece, gratuitamente, o direito rela de uso de imóvel público de até duzentos e cinquenta metros quadrados, àquele que, em 30.6.2001, o possuía por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, para sua moradia e de sua família. (Dallari, Ferraz, 2006, p. 166, grifo nosso).

A medida provisória contempla ainda a concessão de uso especial para fins de moradia coletiva. São possíveis os imóveis citados no art. 1º, com mais de 250 m2, ocupados por população de baixa renda onde não são possíveis identificar os terrenos ocupados por possuidor.

5.4 PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
Decorre de preceitos constitucionais onde o Poder Público Municipal tem a faculdade de exigir que o proprietário de solo urbano promova seu adequado funcionamento sendo possível aplicar algumas sanções.
Os proprietários de imóveis urbanos em área incluída no plano diretor têm o devem de utilizá-los adequadamente. Isto é, os proprietários de imóveis urbanos, em área incluída no plano diretor, não edificados, subutilizados ou não utilizados têm o dever de dar adequada utilização aos imóveis [...] os proprietários podem vir a ser notificados para dar adequada utilização à propriedade, atendidas as seguintes condições: previsão de área no plano diretor e edição de lei municipal que delimite concretamente a área, estabeleça a obrigação, condições e prazo para o seu cumprimento. (Dallari, Ferraz, 2006, p. 88 e 95).

Os imóveis urbanos somente cumprem sua função social quando adequadamente utilizados.


5.5 DIREITO DE PREENPÇÃO
Previsto como instrumento político e jurídico no art. 4º, V, "m" e detalhado pelos arts. 25-27 do Estatuto da Cidade.
A Administração Pública Municipal tem preferência para adquirir imóvel urbano abjeto de alienação onerosa entre particulares. O imóvel deve estar situado em área delimitada pela legislação municipal. É um instrumento que restringe o poder de disposição que o proprietário tem sobre seu bem. Respeitando os prazos, caso o município seja notificado e não manifestado interesse, o particular esta desobrigado com o Estado e livre para dispor de seu bem. A preferência deve estar fundada em interesse social ou urbanístico, não pode se dar por livre iniciativa do chefe do executivo.

5.6 ESTUDO DE IMPACTO DE VINHANÇA
É um mecanismo que permite que o governo municipal aplique medidas para evitar que o crescimento urbano seja desequilibrado. É um instrumento ambiental detalhado nos arts. 36-38 do Estatuto da Cidade.
É sabido que o surgimento de algumas edificações ou de atividades, em determinados locas, podem representar imensas perdas. Nas palavras Dallari, Ferraz (2006) a Administração Pública tenta intervir de maneira a evitar que haja perturbação no cotidiano daqueles que habitam a região ou tenta amenizar ao máximo a intensidade daquela. Característica do estado neoliberal onde o direito privado é limitado em função do direito público.

6. CONCLUSÃO
Percebe-se atualmente um crescimento acelerado das cidades brasileiras, fruto de políticas agrárias precárias e do não incentivo à produção rural. Com isso, proporciona o êxodo rural e uma aglomeração urbana.
O Direito Urbanístico busca possibilitar ao Poder Público mecanismos de desenvolvimento urbano e social. Quer-se uma evolução urbana junto com o crescimento populacional, proporcionando, acima de tudo, qualidade de vida a população.
Espero ter conseguido, mesmo de maneira sucinta, mostrar, em linhas gerais, quais os instrumentos legais de Política Urbana, qual o papel do Estatuto da Cidade e apresentar alguns de seus instrumentos.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
? DALLARI, Adilson Abreu, et al. Estatuto da Cidade: Comentários a Lei Federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
? MEDAUR, Odete, et al. Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001 Comentário. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2004.
? MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: Anotações a lei 10.257, de 10-7-2001. São Paulo: Saraiva, 2001.
? OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2005.
? INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE. Escrito por João Telmo de Oliveira Filho, Advogado, Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS). Disponível em: http://jus.uol.com.br/revista/texto/5370/o-estatuto-da-cidade. Acesso em 31 nov. 2010.

Autor: Enivaldo Barros

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