SÚMULA VINCULANTE
SÚMULA VINCULANTE
I - INTRODUCAO
O tema objeto deste estudo, introduzido no ordenamento jurídico brasileiro por meio da EC 45/2004, a chamada "Reforma do Judiciário", é um mecanismo pelo qual o juiz ao realizar a função jurisdicional, fica vinculado ao entendimento do STF sobre a determinada matéria, esposado por meio de sumula vinculante.
A intenção é pacificar a discussão de questões examinadas nas instâncias inferiores do Judiciário, por meio de edição de súmula, que após a aprovação - por no mínimo oito ministros do STF - impõe ao magistrado decidir em conformidade com o seu texto.
Cabe esclarecer que os Enunciados de Súmula são a tradução de decisões reiteradas de um mesmo tribunal a respeito de determinada matéria. Com a edição destas súmulas, os tribunais visam dar maior segurança jurídica e celeridade na prestação jurisdicional. Antes da EC 45/04, nenhuma delas obrigava à sua aplicação. Após , com a criação da de efeito vinculante, ao juiz é imposto julgar não de acordo com seu convencimento, mas com o entendimento do STF. Assim, hodiernamente, convivem no sistema duas espécies de súmulas, as que explicitam entendimento de tribunais, visando apenas "sugerir", "auxiliar", "orientar" na aplicação do direito, e as que impõe ao magistrado a solução do caso concreto por meio da observância obrigatória do texto sumular. .
Sob o aspecto da segurança, é preciso se ter em mente que o sistema jurídico brasileiro adotou o modelo da civil law, em que a solução ao caso concreto levado ao judiciário é dada por meio da subsunção do fato à lei produzida de forma abstrata pelo legislativo. Entretanto, por vezes à lei são conferidas interpretações diferentes pelos aplicadores, levando solução diversa a casos semelhantes, causando insegurança aos jurisdicionados. A sumula vinculante pretende sanar esse problema, posto que o Jurisdicionado cujo processo verse sobre uma matéria sumulada sabe, de antemão, qual o fim que será dado à sua pretensão, eliminando decisões contraditórias sobre matérias iguais.
O instrumento, ou mecanismo, conferirá, ainda, maior celeridade, visto que o Juiz ou o Ministro não despenderá grande tempo para decidir uma questão objeto de súmula vinculante. Sob outro aspecto, a solução dada ao caso pode desagradar uma das partes, que tem o direito de recorrer para ver acolhida, em grau superior, a sua pretensão. Os recursos, com todos os seus prazos, geram demora na entrega definitiva da prestação jurisdicional, tornando a justiça morosa, a aplicação desse instituto deve ajudar diminuir o numero de recursos que chegam às instancias superiores.
Entretanto, apesar das inegáveis vantagens trazidas pelo instituto, não se pode festejá-lo sem análise mais profunda de seu impacto sobre o ordenamento jurídico constitucional.
A grande questão se traduz no conflito entre celeridade, agilidade, segurança jurídica, e princípios constitucionais, estrutura do ordenamento pátrio. As perguntas sobre as quais se debruça nossa abalizada doutrina são: A súmula vinculante é constitucional? não se estaria violando pilares sobre os quais repousam a estrutura constitucional em nome da celeridade e segurança? em que pese haver melhora imediata no sistema, há algum prejuízo mediato para o cidadão?
II - BASE LEGISLATIVA
A Emenda Constitucional nº 45/04 instituiu a súmula de efeito vinculante por meio da inserção do art. 103-A ao texto da constituição. Reza o dispositivo:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
Posteriormente, a Lei Nº. 11.417 - DE 19 DE DEZEMBRO DE 2006, publicada no DOU DE 20/12/2006, regulamentou o artigo 103-A da Constituição Federal, disciplinou a edição, revisão e cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, que dentre outros artigos, dispõe::
Art. 1º - Esta Lei disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e dá outras providências.
Art. 2º :
§ 4º No prazo de 10 (dez) dias após a sessão em que editar, rever ou cancelar enunciado de súmula com efeito vinculante, o Supremo Tribunal Federal fará publicar, em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União, o enunciado respectivo.
Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - o Procurador-Geral da República;
V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI - o Defensor Público-Geral da União;
VII - partido político com representação no Congresso Nacional;
VIII - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
IX - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
Art. 4º A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público.
Art. 5º Revogada ou modificada a lei em que se fundou a edição de enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, de ofício ou por provocação, procederá à sua revisão ou cancelamento, conforme o caso.
Art. 6º A proposta de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão.
Art. 7º Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
III - MOROSIDADE DA JUSTIÇA ? ESTATISTICA DE RECURSOS NOS TRIBUNAIS
A legislação processual prevê diversos procedimentos, como o sumário, ordinários, especiais, e tantos outros. Em todos eles é respeitado o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório. Contestação, réplica, incidentes processuais decididos por meio de decisões interlocutórias, as quais são passíveis de recursos, audiência de conciliação, saneamento do feito, colheita de provas, sentença. O caminho é longo e demanda tempo, principalmente porque em todas as fases existem prazos que devem ser peremptoriamente respeitados.
Na sentença o juiz, com base nas provas acareadas nos autos, julga o caso de acordo com seu livre convencimento, aplicando a lei com a interpretação que entende ser a correta.
Ocorre, que a parte vencida pode não concordar com solução dada à causa, ou ser partidário de corrente doutrinária diversa da aplicada pelo juiz, nesse caso, recorre à instancia superior para tentar reformar a sentença, visto que o tribunal pode ter entendimento diverso daquela adotada pelo juiz de 1 grau. No tribunal de justiça existem prazos e outros tantos recursos disponíveis ao sucumbente. Não satisfeito com a apreciação, pode ainda interpor recursos para o Superior Tribunal de Justiça e para o Supremo Tribunal Federal, tratando-se de violação à Lei federal ou à Constituição. Em ambos os tribunais superiores também há prazos e recursos contra acórdão lá proferidos.
Grande parte dos recursos decorrem da diversidade de visões sobre a " mens lege", a intenção do legislador ao editar a norma, o que traz como conseqüência o surgimento de correntes conflitantes de pensamento, difundidas pelos doutrinadores, instrumento utilizados pelos advogados para formar o convencimento do juiz da causa. A súmula vinculante foi criada para uniformizar os entendimentos, poupando esforço e tempo do Judiciário, vez que após todo o tramite, mencionado acima de forma superficial, o TJ, STJ ou STF decidiriam de acordo com seus precedentes. Assim, mais razoável seria que a solução do conflito fosse aquela, que de antemão, já se sabia seria dada pelos tribunais superiores. Em outras palavras, "não adianta dar murro em ponta de faca", só causa dor e trabalho.
O Diário de Justiça, publicado em 18 de maio de 2006, Seção 1, p.223, informou que o STJ, nos períodos compreendidos de 21 de janeiro de 2004 a 15 de dezembro de 2004, e de 2 de janeiro de 2005 a 15 de dezembro de 2005, recebeu 173.078 (cento e setenta e três mil e setenta e oito) processos ? no primeiro período - e, 214.869 (duzentos e catorze mil oitocentos e sessenta e nove), no segundo. Julgou no primeiro período, 238.145 (duzentos e trinta e oito mil cento e quarenta e cinco) e, no segundo, 267.888 (duzentos e sessenta e sete mil oitocentos e oitenta e oito).
A expectativa com a inovação trazida é que esse número reduza sensivelmente, o que caracterizaria uma agilidade na prestação jurisdicional. Isso se pode afirmar pelo simples raciocínio de que a vinculação desestimularia o sucumbente a recorrer, visto que de nada adiantaria, e sob outro ponto de vista, a redução do número de recursos nos tribunais permitirão o julgamento mais célere daqueles que lá chegaram.
Entretanto, merece ainda uma reflexão sobre a causa da morosidade da justiça brasileira. Será ela lenta porque admite liberdade no julgamento, ou porque admite uma infinidade de recursos?
IV - QUESTÕES CONSTITUCIONAIS
A Constituição da República Federativa do Brasil e o sistema processual brasileiro estão alicerçados em princípios tais como: Separação dos poderes, Juiz Natural, Duplo Grau de Jurisdição, Eficiência , Isonomia, Livre convencimento, entre outros.
O instituto em estudo é capaz de despertar paixões e ódios que justificam posições opostas de defesa e ataque, com argumentos sérios e consistentes a favor e contra a aplicação deste no direito brasileiro.
Parcela dos doutrinadores favoráveis a adoção das sumulas, o fazem baseados no Princípio da Celeridade, Economia Processual e Isonomia . Reafirmam a necessidade do instrumento como forma de agilização dos processos. Argumentam a necessidade de descongestionamento da máquina judiciária.
Sustentam, que a constituição garantiu ao cidadão um Judiciário célere e eficiente, cabendo ao Estado providenciar meios para concretização do comando constitucional. Para essa corrente, o efeito vinculante propicia essa concretização da garantia, visto que decisões poderiam ser utilizadas na solução de outros casos idênticos, o que dispensaria, em tese, a interposição de recursos de mesmo conteúdo jurídico-argumentativo.
Argumentam, ainda, que o Estado Democrático de Direito se baseia na premissa do tratamento igualitário a todos os cidadãos, assim, aos casos iguais devem ser dadas soluções iguais, sob pena de se ferir o Princípio da Isonomia, admitindo duplicidade de soluções a situações fáticas idênticas, o que geraria tratamento desigual, correndo-se o risco de privilegiar uns em detrimento de outros, causando, ainda, insegurança jurídica.
Por fim, discorrem sobre a função pacificadora da jurisdição, que é mitigada pela possibilidade de insatisfação dos cidadãos com a função estatal de compor conflitos.
A segunda corrente, contrapõe-se a adoção da sumula vinculante, sob a alegação de que esta é incompatível com uma infinidade de princípios constitucionais e processuais. Defendem a posição de que não se pode promover qualquer inovação da sistemática processual que venha a ofender tais princípios, haja vista que, segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 11ª ed., 1999, p.620: " Violar principio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao principio implica ofensa não apenas a um especifico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do principio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra".
Para essa corrente, o primeiro princípio atingido é o da Separação de Poderes contido no artigo 2º da Constituição da Republica Federativa do Brasil. Isso porque por meio indireto o judiciário estaria criando norma de aplicação obrigatória, função reservada ao legislativo . Os juízes não têm legitimidade democrática para criar direitos. A violação da tripartição dos poderes fica mais clara quando se verifica que a EC 45/04 sequer previu a revogação automática do conteúdo normativo da Sumula de efeito vinculante pela eventual promulgação de lei que trate do mesmo tema afeto ao precedente.
O Princípio do Juiz Natural e do Duplo Grau de Jurisdição, embora há quem afirme que esse último não é verdadeira garantia constitucional, também restam violados, vez que com o efeito vinculante, praticamente retira-se do juiz de 1 grau - que é o juiz natural para a causa - o julgamento do caso, havendo verdadeira supressão de órgão.
A sumula fere, ainda, o Princípio da Persuação Racional, que determina ao juiz, ao sentenciar, formar livremente seu convencimento, desde que fundamentado (art.131 do CPC). A vinculação causa inevitável cerceamento da livre convicção motivada, transformando o juiz em mero repetidor burocrata das súmulas dos tribunais superiores, " engessando os aplicadores do direito"..
O Desembargador João Alberto Medeiros Fernandes, do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul assim se pronunciou: " (...) Criada a referida súmula de aplicação obrigatória é possível fechar os escritórios de advocacia, as comarcas, calar a Ordem dos Advogados do Brasil e aposentar juízes, mas, é certo que, antes, o cidadão morrerá de injustiça. A súmula vinculante é uma maneira de oprimir o povo porque ele não tem consultoria jurídica em Brasília, nem força econômica para contratar os maiores juristas do país, ao passo que o governo, os bancos e as multinacionais, pelos caminhos certos, estabelecerão a imutabilidade futura das decisões que lhe favoreçam."
V ? CONCLUSÃO
A professora Carmem Lúcia Antunes Rocha bem sintetizou as divergências sobre o tema:
" Todas as discussões atuais da comunidade jurídica passam por duas preocupações básicas: a imperiosidade de assegurar, concreta e universalmente, o acesso de todos à justiça, nos termos determinados na Constituição da República, e a necessidade de se adotar o Estado de uma organização, material e formal, voltada à prestação jurisdicional rápida e eficaz" .
As súmulas visam a uniformização das jurisprudências e servem como orientação aos magistrados em sua função jurisdicional, entretanto, aquela que é objeto desse estudo possui efeito vinculante, por meio do qual os juizes de instâncias inferiores permanecem adstritos às decisões dos Tribunais, assim, fatos semelhantes entre si darão azo à decisões idênticas.
A grande controvérsia gira em torno da constitucionalidade do instituto, e da possibilidade de sua aplicação no sistema da "Civil Law" adotado no Brasil, que é apoiado em direito escrito, e não em precedentes como ocorre na "Common Law" .
Não se pode fechar os olhos para a atual conjuntura experimentada pelo Poder Judiciário, com enormes quantidades de feitos, desencadeados pelo crescente acesso à justiça, e desenvolvimento de relações jurídicas de massa. A edição da súmula vinculante constitui sério mecanismo para imprimir maior velocidade e melhor racionalização na atividade jurisdicional.
Em que pese o caráter atrativo do argumento, igualmente não se pode fechar os olhos para os direitos e garantias constitucionais, sob pena de quebra de todo o ordenamento jurídico, Necessário se faz ponderar os interesses na constituição, com razoabilidade, e fazer preponderar os que tutelam bens jurídicos mais relevantes.
Vale apenas ressaltar que eficiente é o Judiciário que resolva conflitos de forma célere, mas também de forma justa, respeitando a individualidade do caso concreto, e isonomia é dar a todos os cidadãos o direito de ir ao judiciário pleitear a tutela de seus interesses e de recorrer até a última instância para ver sua pretensão acolhida.
Não obstante a controvérsia, a súmula vinculante é realidade no nosso sistema, já tendo sido editada 06 delas, as quais serão obrigatoriamente observadas pelos juízes no julgamento das causas:
Súmula Vinculante nº 1 ? FGTS :"Ofende a garantia constitucional do ato jurídico perfeito a decisão que, sem ponderar as circunstâncias do caso concreto, desconsidera a validez e a eficácia de acordo constante de termo de adesão instituído pela Lei Complementar nº 110/2001."
Súmula Vinculante nº 2 - Bingos e loterias:"É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias."
Súmula Vinculante nº 3 - Processo administrativo no TCU:"Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão."
Súmula Vinculante nº 4:"Salvo os casos previstos na Constituição Federal, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial."
Súmula Vinculante nº 5:"A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição".
Súmula Vinculante nº 6:"Não viola a Constituição da República o estabelecimento de remuneração inferior ao salário mínimo para os praças prestadores de serviço militar inicial".
A eficácia e possíveis distorções de natureza formal e material na aplicação das súmulas serão verificadas com o passar do tempo. Só nos resta esperar para conferir.
Autor: Bianca Neves Carvalho
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