Inovações Gerenciais Em Organizações Públicas
1 Contexto
A Reforma do Aparelho do Estado tinha como objetivos principais: a) diminuir o nível de intervenção do Estado na atividade econômica e aumentar o seu papel de formulador e implementador de políticas públicas e de regulador das relações entre os agentes econômicos, e b) aumentar os níveis de eficiência e de eficácia da administração pública.
O desafio para a Nova Administração Pública é transformar estruturas burocráticas hierarquizadas que tendem ao insulamento, em organizações flexíveis e empreendedoras. Esse processo de racionalização implica na adoção de padrões de gestão das empresas privadas com as adequações necessárias à busca da eficiência e da qualidade na prestação de serviços públicos. Rompimento com os modelos tradicionais de administrar e introdução de uma nova cultura de gestão.
Programa de Qualidade no Serviço Público (PQSP) instituído em 1991, administrado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), tinha por objetivo tratar de modelos de gestão no contexto da administração pública, procurando torná-las mais preocupadas com o cidadão, evitando-se o insulamento decorrente do foco em processos internos.
O PQSP visualiza a gestão pública em 7 dimensões, nas quais a organização deve procurar alcançar a excelência: a) liderança – comportamento dos gestores na definição e disseminação de valores, políticas e orientações estratégicas entre os funcionários; b) estratégia e planos – práticas organizacionais para a definição de visão, formulação de estratégias e como estas são desdobradas em planos operacionais de curto e longo prazo; c)cidadão e sociedade – como a organização identifica e relaciona-se com seus clientes e como divulga seus serviços visando reforçar sua imagem; d) informação – práticas de gerenciamento das informações e como utilizá-las para melhoria de seus processo de trabalho; e) gestão de pessoas – como a organização prepara e estimula os funcionários para a consecução dos seus objetivos, e, ainda, como cria e mantém um ambiente que conduza à excelência no desempenho, à participação e ao crescimento individual e institucional; f) processos – principais aspectos referentes ao funcionamento dos processos de trabalho da organização, tanto os relacionados com sua área-fim como os de suporte, e g) resultados – desempenho da organização como um todo, incluindo aspectos relativos à satisfação de clientes, qualidade de vida no trabalho, relações com fornecedores, cumprimento de metas e aplicação de recursos.
2 Referencial Teórico
Vários foram os teóricos referenciados neste trabalho, a obra que possibilitou o desencadeamento do raciocínio foi o livro Managing innovation: Integrating technological market and organization change de Joe Tidd, John Bessant e Keith Pavitt. Os autores associam o conceito de inovação ao de mudança e transformação de idéias novas em oportunidades. O processo de inovação tecnológica compreende um conjunto de atividades cíclicas (Figura 1).
No entanto, o processo de inovação não segue linearmente o ciclo da Figura 1, é comum, segundo Grey (2004), o processo de imitação, chamado benchmarking que pressupõe "implementação de técnicas de mudanças particulares em nome das melhores práticas". Nesse escopo a Gestão da Qualidade Total tornou-se uma espécie de "modelo de gestão inovador e bem sucedido" e passou a ser seguido por empresas em distintos países.
Segundo Abrahamson citado por Calds e Wood Jr (2000) o benchmarking minimiza a incerteza, as organizações possuem pouca clareza quanto aos seus objetivos e por esses motivos adotam inovações gerenciais que obtiveram êxito em outras organizações.
Ainda segundo Abrahamson, a teoria da perspectiva da escolha eficiente, possui dois pressupostos, as organizações: a) escolhem de forma livre e independente as tecnologias administrativas adotadas; e b) conhecem seus objetivos e possuem alta capacidade de predição sobre como a tecnologia administrativa a ser adotada pode gerar impactos sobre elas mesmas.
Clegg e Hardy (1999, p.44) formulam a Teoria Institucional, onde mostram como as propriedades simbólicas das organizações ajudam a assegurar apoios externos. Para Carvalho e Vieira (2003) os valores substituem os elementos técnicos no ambiente organizacional tornando as organizações suscetíveis às pressões do ambiente social transformando-as em sistemas orgânicos.
Interpretando a Teoria Institucional, DiMaggio e Powell (1991, p.66) perceberam a homogeneização do comportamento das organizações denominando tal fenômeno de isomorfismo institucional, pois competem por recursos, poder político, legitimidade institucional, equilíbrio econômico e reconhecimento social. Legitimando as ações da organização permitindo a sobrevivência independentemente da sua eficácia. Desta forma, as mudanças são analisadas como movimentos de isomorfismo institucional, que pode ocorrer por meios coercitivos, miméticos ou normativos.
3 Metodologia
Tipo de Pesquisa – de caráter descritivo, utilização de métodos e técnicas qualitativos.
População, amostra e sujeito da pesquisa – a população escolhida tomando-se por base a tipicidade, organizações que participaram ou participam do PQSP. Amostra – Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Tribunal de Contas da União (TCU), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e Centrais Elétricas do Norte do Brasil (Eletronorte). Sujeitos da pesquisa - 8 pessoas, gestores e técnicos que participaram, ou ainda participam, do processo de formulação, implementação e acompanhamento das inovações.
Planos de Coleta e análise de dados – entrevistas semi-estruturadas com a finalidade de identificar as principais inovações em processos e metodologias de gestão introduzidas. Acesso aos arquivos das organizações. As entrevistas foram editadas, elaborados resumos e sumários dos conteúdos, procurando as semelhanças e diferenças entre comportamentos das organizações.
Limitações do Método – o momento da realização da pesquisa, dezembro de 2002 a março de 2003, período final de um governo e início de outro. Outra limitação, o perfil dos entrevistados: técnicos e gestores que representam a visão da organização e não a dos empregados.
4 Resultados
A primeira questão visa identificar as principais inovações gerenciais introduzidas por organizações públicas participantes do PQSP.
Destacam-se as seguintes iniciativas na maioria das organizações:
a) adoção de modelos integrados de planejamento e de acompanhamento de atividades, visando a consistência e a coerência entre os diversos níveis;
b) organização e divisão do trabalho segundo processos organizacionais, visão horizontal do fluxo de atividades, e não segundo as funções clássicas da administração, visão vertical do trabalho;
c) identificação das competências, tanto no nível da organização como no nível individual, adoção de modelo de gestão por competências;
d) realização de pesquisas de satisfação de clientes;
e) utilização de modelos de remuneração variável, associados ao desempenho.
Tais inovações apóiam-se no uso de tecnologias de informação possibilitando a utilização de modelos de gestão integrados com geração de informações em tempo real, além do controle e acompanhamento das atividades da organização.
Isomorfismo mimético, ou ações de benchmarking, visando "queimar etapas". Isomorfismo coercitivo foi observado com as pressões e estímulos externos: o Plano Plurianual do governo federal, o PQSP e a escassez de recursos financeiros.
As organizações têm-se esforçado para aplicar o conceito de gestão por resultados.
Outra questão, o papel da Liderança e da Comunicação na implementação das inovações. A alta administração teve um envolvimento expressivo na formulação e implementação.
Em todos os casos o processo teve início graças ao apoio das lideranças, para os entrevistados o envolvimento das gerências intermediárias foi a razão que permitiu a disseminação das inovações.
A comunicação visa reduzir as resistências e aumentar o grau de comprometimento dos empregados, aumentando sua efetividade. Inicia-se nos escalões superiores, visando, preferencialmente, os gestores e os formadores de opinião. Foram utilizadas comunicações escritas, jornais internos, oficinas de trabalho e eventos de capacitação.
A terceira questão, os mecanismos de acompanhamento e controle, identificação e correção de discrepâncias de desempenho, possibilitando a aprendizagem organizacional. O controle e a retroalimentação devem ser constantes e sistêmicos.
Por fim a reação dos funcionários às inovações, visto ser fundamental o comprometimento dos envolvidos no processo. Fatores observados: descrença dos funcionários com as inovações e a luta pelo poder. As manifestações de apoio foram maiores.
Autor: Renato Gomes
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