Responsabilidade do servidor público: limites quanto aos atos praticados na vida privada
RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO: LIMTES QUANTO AOS ATOS PRATICADOS NA VIDA PRIVADA[1]
Anna Jéssica Barros Correia
Thamires de Mesquita Botentuit*
Sumário: 1 Introdução; 2 Responsabilidade dos Servidores Públicos; 2.1 Responsabilidade Civil; 2.2 Responsabilidade Administrativa; 2.3 Responsabilidade Penal; 3 Responsabilidade do Servidor Público por Atos Praticados na Vida Privada; 4 Comunicabilidade de Instâncias; 4.1 Infração do Funcionário Definida em Lei como Ilícito Penal e Ilícito Administrativo; 4.2 Infração do Funcionário Definida em Lei somente como Ilícito Penal; 5 Considerações Finais; Referências.
RESUMO
Abordar-se-á no presente trabalho sobre as responsabilidades de natureza administrativa, civil e penal atribuídas aos servidores públicos ao praticarem atos ilícitos dentro da Administração Pública. Será feita uma análise sobre a comunicabilidade existente nessas instâncias e da prática ilícita de servidores na esfera privada.
PALAVRA- CHAVE
Responsabilidade Pública. Administração Pública. Servidor Público.
1 INTRODUÇÃO
O funcionalismo público é envolvido por três principais responsabilidades, a administrativa, a civil e penal. Os atos ilícitos cometidos dentro da Administração Pública serão devidamente apurados pela instância que se enquadra a infração.
O simples fato de um servidor público causar dano a terceiros ou a Administração Pública por prática de atos ilícitos já é suficiente para que seja iniciada uma apuração dos fatos e que sejam tomadas as devidas providências para a punição.
Em se tratando da comunicabilidade das instâncias, o funcionário público poderá ser punido na esfera penal e administrativa, ou somente em uma das duas. Tudo dependerá do grau de comprometimento da prática do seu ato ilícito com a sua devida função pública.
Se os interesses da Administração Pública de alguma forma forem atingidos, o funcionário público que cometeu atos ilícitos na vida privada poderá levar punição disciplinarmente, mesmo a conduta tendo sido realizada fora do cargo.
2 RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Na Administração Pública são encontradas inúmeras responsabilidades que envolvem o funcionalismo público. A competência para julgar os atos ilícitos vai estar relacionada com o tipo e a esfera em que se enquadra a infração.
Não há uma vedação de responsabilidades aos servidores pelos seus atos ilícitos, sendo eles civis, administrativos ou penais, basta que tenham causado danos a terceiros ou à própria Administração Pública para que seja dado início a um processo de apuração e posterior punição aos servidores que cometeram algum ato ilícito.
2.1 Responsabilidade Civil
A responsabilidade civil provém da regra universal aduzida no art. 186 do Código Civil, em que todo aquele que causa dano a outrem tem a obrigação de repará-lo.
Responsabilidade civil é a que impõe a obrigação de reparar o dano patrimonial. Pode provir da lei (responsabilidade legal), do ato ilícito (responsabilidade por ato ilícito) e da inexecução do contrato (responsabilidade contratual). Ela é independente de qualquer outra e abrange não só as efetivas perdas e danos (lucros cessantes e dano emergente) como as multas moratórias ou compensatórias prefixadas em cláusula penal do contrato. Nela podem incidir tanto o particular contratado como a própria administração. (MEIRELLES, 2006, p.241)
Em análise ao artigo sub examine, para que seja configurado um ilícito civil, faz-se necessário que se tenha uma ação ou omissão antijurídica, juntamente com culpa ou dolo e que haja uma relação de causalidade entre ação ou omissão e o dano examinado, podendo este ser material ou moral. Em se tratando a servidor público, exige-se que se distingam duas hipóteses, a do dano causado diretamente ao Estado e ao dano causado a terceiros.
Em se tratando do dano causado ao Estado, a própria Administração Pública, através de um procedimento interno, é que fica responsável por apurar os fatos e constituir as devidas garantias ao servidor público, conforme se verifica no inciso LV, do art. 5º da CF:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
O que ordinariamente ocorre é que as leis estatuárias estabelecem procedimentos que estejam isentos de qualquer autorização judicial, acarretando em uma auto-executoriedade em que se desconta do salário dos servidores, que tenham cometido algum ato ilícito, quantia equivalente ao ressarcimento do dano ocasionado, mas sempre respeitando os limites estipulados em lei e preservando o caráter alimentar dos pagamentos.
Faz-se necessário salientar que esses descontos no salário do servidor não impedem que o interessado, mediante provocação ao judiciário, anseie como medida cautelar a sustação da decisão administrativa e almeje reparação indenizatória, mesmo após a concretização do abatimento no montante salarial.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nos casos de danos causados contra a Fazenda Pública ou em que o servidor obtenha enriquecimento ilícito, será sujeitado a seqüestro e poderá perder seus bens, sempre com a devida intervenção do Poder Judiciário e de acordo com o Decreto-lei nº 3.240, de 8-5-41, e Lei nº 8.429, de 2-6-9 (arts. 16 a 180).
E em relação a danos causados a terceiros, o § 6º, art.37 da CF bem aduz que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
2.2 Responsabilidade Administrativa
A responsabilidade administrativa está intimamente ligada com a soberania popular, tendo em vista que consiste numa prestadora de informações, prestadora de contas da organização estatal à sociedade e ainda tem o intuito de corrigir imperfeições verificadas dentro dessa organização estatal. É resultado de uma submissão do aparato do dever estatal a um dever jurídico-político. (marçal, 805)
No que concerne a prestação de informações, a responsabilidade administrativa envolve primeiramente o dever de prestar todas as informações referentes a organização estatal no seu âmbito interno e uma omissão só poderá ser praticada pelo servidor público se estiver inclusa nas hipóteses em que a lei autoriza o devido sigilo. (marçal, 805)
Faz-se necessário também que seja feita prestação de contas para a sociedade referente ao que foi recebido pelo Estado e os prejuízos obtidos, mas essa prestação de conta não está diretamente ligada à função administrativa, ocorre como um exercício de competência própria, em que se transfere essas informações. (marçal, 806)
Aqui, o servidor público responderá administrativamente por ilícitos de natureza administrativa que estão definidos na legislação estatuária e, assim como na responsabilidade civil, os elementos que devem ser observados nesse âmbito são também ação ou omissão que possam infringir a lei, culpa ou dolo e tenham algum dano como conseqüência. (di pietro)
É imposto tanto ao Estado como a seus agentes, que providências sejam adotadas no sentido de eliminar as imperfeições provocadas por ações ou omissões. (marçal, 806)
O art.147 da Lei nº 8.112/90 vem estabelecer como comedimentos preventivos o afastamento do cargo por um período de 60 dias, prorrogáveis por período igual se houver necessidade no caso de o funcionário influir no processo de apuração dos ilícitos cometidos. Há também possibilidade de seqüestro e perda de bens.
2.3 Responsabilidade Penal
Ao que concerne nos crimes de responsabilidade criminal, está disposto no Código Penal nos arts. 579 a 584 os crimes contra a Administração Pública. Todos os atos ilícitos tipificados nesses artigos são correlativos à responsabilidade penal dentro da responsabilidade administrativa. É aplicado ao servidor que agir com ação ou omissão, com dolo ou culpa, que não tenha responsabilidade objetiva e exista uma relação de causalidade, causando conseqüentemente dano ou algum tipo de ameaça ao patrimônio público.
A competência para apurar a responsabilidade criminal do servidor público é o Poder Judiciário. Para fins criminais, o significado de servidores públicos é de uma amplitude significativa, como se observa no art.327 do CP:
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º- Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.
Quando se vai perpetrar a apuração desses atos ilícitos cometidos por servidores públicos, assegura-se o auxílio-reclusão à família, caso o servidor sofra sanção penal de afastamento de cargo devido ao fato de ter sido sancionado por efeitos penais à prisão, em flagrante ou preventiva. Esse auxílio está estipulado em 2/3 da remuneração enquanto durar a prisão ou metade, se a pena não determinar perda de cargo durante o afastamento por sentença de caráter definitivo, em virtude de condenação.
O art.13 da Emenda Constitucional nº 20/98 esclarece que:
Art. 13 - Até que a lei discipline o acesso ao salário-família e auxílio-reclusão para os servidores, segurados e seus dependentes, esses benefícios serão concedidos apenas àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que, até a publicação da lei, serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social.
3 RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO POR ATOS PRATICADOS NA VIDA PRIVADA
Depois de compreendidos os âmbitos que abrigam a responsabilidade do servidor público, faz-se necessário destacar um campo de ação onde os atos praticados pelo servidor público pode repercutir em sua responsabilidade.
Trata-se, pois, da esfera da vida privada, onde alguns atos nelas compreendidos possam vincular o exercício das atividades do servidor público.
Os titulares de cargos ou funções públicas devem resguardar a imagem de pessoas de boa índole, dentro dos padrões da sociedade a qual integram o quadro de funcionários. Isto quer dizer que, os atos da vida de um funcionário público não devem de maneira alguma transgredir a moral social, indo até os limites que prezem pelo diálogo existente entre a legalidade e moralidade.
Para ser moral, qualquer ser tem de ter consciência da proporção dos seus atos, assim, somente pela consciência é que o homem se define como ser moral. É mediante ela que alguns atos humanos se convertem em ações transformadoras do próprio homem e significativas a ele e a sociedade. Para tanto, nem todas as regras morais são necessariamente regras jurídicas, sendo o campo da moral mais amplo.
Assim, o regime que orienta o funcionalismo público não deve se abster nos atos restritivos ao exercício regular das atividades dos seus funcionários, abrangendo o lastro da responsabilidade desses sujeitos, cuidando da credibilidade que eles devem receber por parte da sociedade.
Maria Sylvia Zanella di Pietro acentua que a vida privada do funcionário pode interessar à Administração Pública, na medida em que afeta o serviço e a leva a punir disciplinarmente a má conduta fora do cargo, diz ainda que por esse motivo, alguns estatutos incluem, entre os deveres funcionais, o de “proceder na vida privada e pública na forma que dignifique a função pública” e punirem com demissão o funcionário que “for convencido de incontinência pública e escandalosa” (2006, p. 595).
Tal assertiva é facilmente concebida na medida em que se toma o serviço público em sua função social. O serviço público, quando apanhado internamente, tem de se dar em um ambiente harmônico, onde haja interação, confiança, prestação e respeito entre seus membros. Somente nesse passo, as suas atividades, que se propõe à vida externa destes e de outros agentes sociais, poderão proporcionar uma melhor qualidade e eficiência.
Dessa forma, como pode um policial civil ser conhecido como traficante de drogas, estuprador e explorador de trabalho infantil, mesmo que esses atos criminosos sejam realizados em sua folga do serviço? Como é possível destinar serviço público a um médico que já praticou diversos erros profissionais na atividade privada, tendo, inclusive, seu registro cassados pelo Conselho Regional de Medicina- CRM? Como pode uma professora de escola pública ser conhecida em toda a cidade como exploradora sexual e do trabalho infantil, ainda que esses atos criminosos sejam praticados aos domingos, quando ela não está em sala de aula? Como conceder uma função pública a um indivíduo que foi demitido por auferir proveitos e vantagens pessoais em razão das atribuições que exercia em serviço público?
Comportamentos como os citados nos exemplos acima são manifestos, ou seja, evidentes aos olhos da sociedade e de conhecimento público. Sendo assim, a observância destes desvaloriza o trabalho desempenhado por tais funcionários na Administração Pública, ocasionando um temor na sociedade, que passará a julgar o trabalho da Administração como negligente, inadmissível e reprovável. E com toda razão. Uma pessoa que gere a si indícios de grave afronta aos padrões de comportamento estipulados para evitar o caos é notoriamente censurada, o que leva ao questionamento da validade e eficácia da atividade pública por ele prestada e, por conseqüência, dos serviços da Administração Pública.
Diante do exposto, é interessante mencionar os limites em que os atos da vida privada do servidor público podem refletir na responsabilidade deste na Administração Pública.
Para que os atos da vida privada do servidor público impliquem na sua responsabilidade na Administração Pública é importante que a repercussão seja negativa sobre o desempenho funcional, visto com maus olhos pela sociedade, pondo em dúvida o serviço ali prestado. Outra possibilidade é que a repercussão negativa se dê sobre a honra, respeito, integridade e credibilidade que a sociedade deveria atribuir àquele integrante da Administração Pública, de forma que não se consiga desvincular um âmbito privado do público.
Assim, se o ato praticado pelo servidor público não por em dúvida a excelência do serviço por ele prestado, não incorre a possibilidade de atribuir responsabilidade administrativa a este indivíduo.
Os próprios Estatutos dos Funcionários Públicos admitem, em regra, a possibilidade de continuar o funcionário como titular do cargo, não obstante condenado em processo criminal, determinando que, no caso de condenação, se esta não for de natureza que acarrete a demissão do funcionário, ele seja considerado afastado até o cumprimento total da pena, com direito a receber parte do vencimento ou remuneração. Mais um argumento para reforçar a tese de eu o ilícito penal, só por si, não enseja punição disciplinar (DI PIETRO, 2006, p. 597).
Poderia ser questionada a violação da vida íntima do servidor público que tivesse demissão ou qualquer atribuição de ônus em função da sua atividade privada. A privacidade do servidor público não pode de modo algum ser infringida na intenção de auferir punição administrativa, a menos que persista em repercussão sobre a função pública.
4. COMUNICABILIDADE DE INSTÂNCIAS
Ainda quanto às responsabilidades, há de se analisar a repercussão da decisão proferida pelo juiz criminal sobre a esfera administrativa, considerando dois pontos: a infração do funcionário definida em lei como ilícito penal e ilícito administrativo; e infração definida somente como ilícito penal.
4.1 Infração do Funcionário Definida em Lei como Ilícito Penal e Ilícito Administrativo
Aqui é instaurado um processo administrativo disciplinar e o processo criminal, havendo independência das duas instâncias, observando a regra do artigo 935 do Código Civil, onde “a responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal”. Tal dispositivo é corroborado pelo artigo 65 do Código de Processo Penal, que preleciona que “faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito.
Diante do exposto, entende-se que uma vez condenado o funcionário público no juízo criminal, o âmbito cível não pode contrariar a decisão penal. Mas, sendo a sentença pela absolvição, há de se observar o artigo 396 do CPP, onde só os casos aduzidos nos incisos I, IVe V repercutirão na esfera administrativa. Segue dispositivo em comento:
Art. 386. O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça:
I - estar provada a inexistência do fato;
II - não haver prova da existência do fato;
III - não constituir o fato infração penal;
IV – estar provado que o réu não concorreu para a infração penal; (Redação dada pela Lei nº 11.690, de 2008)
V – não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal; (Redação dada pela Lei nº 11.690, de 2008)
VI – existirem circunstâncias que excluam o crime ou isentem o réu de pena (arts. 20, 21, 22, 23, 26 e § 1o do art. 28, todos do Código Penal), ou mesmo se houver fundada dúvida sobre sua existência; (Redação dada pela Lei nº 11.690, de 2008)
VII – não existir prova suficiente para a condenação. (Incluído pela Lei nº 11.690, de 2008)
A conclusão que diz respeito ao inciso I se retira do já explorado conteúdo do artigo 935 do CC e quanto aos dois outros incisos, infere-se do entendimento do artigo 65 do CPP. Estas são hipóteses em que os atos funcionário sobrevieram, simultaneamente, na esfera penal e disciplinar.
4.2 Infração do Funcionário Definida em Lei somente como Ilícito Penal
Em se tratando de infração definida somente como ilícito penal, o funcionário apenas poderá ser punido pela Administração Pública, caso o juiz criminal o absolva, se seu ato constituir falta residual, ou seja, ato que tenha sido absolvido, mas ainda seja tomado com irregular para a Administração. Segundo a súmula 18 do STF “pela falta residual, não não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público".
Ausente a ocorrência de falta residual e sendo o ilícito punido apenas na esfera penal, a decisão tem de ser reconhecida no âmbito administrativo.
As responsabilidades disciplinar, civil e penal são independentes entre si e as sanções correspondentes podem se cumular (art. 125); entretanto, a absolvição criminal, que negue a existência do fato ou de sua autoria, afasta a responsabilidade administrativa (art. 126). Na verdade, o mesmo poderá ser dito quando decisão judicial, em ação cicvil, firmar um ou outro destes pontos.
Há que relembrar, finalmente, a Lei 4.898, de 9.12.65, que refere crimes de “abuso de poder”, e a Lei 8.429, de 2.6.92, que prevê graves sanções de outra natureza para os agentes incursos em atos de “improbidade administrativa” (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 312)
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A vida privada do funcionário público pode levá-lo a punição disciplinar ao passo que atinge os interesses da Administração Pública, mesmo que sua má conduta seja fora do cargo. Portanto, qualquer funcionário público tem de exercer sua função com dignidade.
A infração do funcionário público pode ser punida na esfera penal e administrativa, ou só em uma ou outro, a depender do comprometimento de sua função pública com a feitura do ato.
A responsabilidade disciplinar será infringida na medida em que a conduta do funcionário seja incompatível com as normas de conduta funcional ou ao ato da vida privada, prejudicando o desempenho das atribuições administrativas pelo servidor dissoluto.
REFÊRENCIAS BIBLIOGRÁTICAS
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19ª Ed. São Paulo: Atlas, 2006.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 21ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
[1] Artigo elaborado para a disciplina de Direito Administrativo I, ministrada pelo professor Hugo de Assis Passos
*Alunas do curso de Direito vespertino da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco- UNDB. E-mail: [email protected] e [email protected]
