A intervenção do estado no domínio econômico segundo a constituição federal de 1988.
Introdução.
A atividade econômica engloba a produção, circulação, distribuição, repartição e consumo de serviços e bens, tendo como finalidade satisfazer as necessidades do homem e promover o desenvolvimento de uma nação. É por meio dela que se mantém a soberania um país, seu reconhecimento como pessoa jurídica de direito público na comunidade internacional, eis que somente existirá Estado Soberano onde houver independência econômica.
Em face da economia, três posições possíveis podem ser adotadas pelo Estado: o de absoluto controle, correspondente à economia absolutamente centralizada; o de abstenção, nos moldes do ideal de laisser faire; ou o de controle relativo, a partir da adoção de uma postura de supervisão. O Estado, entretanto, nunca se mostrou inteiramente afastado da atividade econômica. O que varia, em verdade, é a intensidade e a especificidade de sua interferência (FERREIRA FILHO, 2011, p.89 e 90).
No Brasil, o forte modelo intervencionista estatal, presente nas Constituições brasileiras de 1934 até a Emenda Constitucional nº.1/69, foi sendo abandonado gradualmente pelo legislador constituinte, passando a Constituição Federal de 1988 a adotar uma diferente postura de Estado Regulador. Vejamos como se dá a intervenção do Estado no Domínio econômico a partir do referido diploma.
Desenvolvimento.
O Estado intervém diretamente na economia quando atua como produtor de bens ou prestador de serviços. Ao longo dos anos, entretanto, diante da iniciativa privada, foi-se aumentando o descrédito em seu potencial empresário. A concepção neoliberal de que sua intervenção direta distorce e prejudica a economia passou a predominar, acabando por evidenciar a necessidade de assunção de uma nova postura: a da intervenção indireta.
Este foi o caminho seguido pela Constituição Federal de 1988. Nos termos do artigo 174, deverá o Estado funcionar no domínio econômico como agente normativo e regulador, sendo sempre determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Este realizará a tríplice função de fiscalização, incentivo e planejamento, guiando a economia e fomentando comportamentos desejáveis a serem seguidos por meio de estímulos, diretrizes e bases. Optou-se pela denominada economia social de mercado, cabendo a interferência do Estado nos termos do bem-estar da comunidade. Conforme salienta Ferreira Filho:
"É agente regulador. No que avulta a função de manter em nível adequado a atividade econômica, impedindo a sua aceleração excessiva, evitando a sua queda em profundidade – a recessão, pois a aceleração exagerada e a recessão são motivo de crises daninhas à sociedade, por exemplo, inflação e desemprego. Intercontectando a normatividade e a regulação, decorre o papel de fiscalizador da atividade econômica". (FERREIRA FILHO, 2011, p.92).
O legislador constituinte definiu como regra a intervenção indireta do Estado no domínio econômico. Apesar disso, excepcionalmente, permitiu a possibilidade de ocorrência de seu papel como empresário, autorizando, no artigo 173 da Constituição Federal, a atuação do Poder Público como produtor de bens ou prestador de serviços, desde que necessário “aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”. De acordo com Vaz,
"Nesse passo, se a intervenção direta, mediante o exercício da atividade econômica pelo Estado, passa a ser exceção, nos termos do art.173 da Constituição, a intervenção indireta, por meio da regulação, traduzida na fiscalização, no incentivo e no planejamento, prevista pelo art.174, multiplicou as modalidades de atuação do Estado na economia" (VAZ, 2011, p.54).
A exigência dos pressupostos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo pode ser motivo de questionamentos, eis que ambos não foram previamente definidos, consistindo, portanto, em conceitos jurídicos indeterminados. Fato que, ainda que forneça maleabilidade ao sistema jurídico, abre precedente, conforme a doutrina, para os perigosos critérios de conveniência e oportunidade - discricionariedade - do gestor público, no que tange à excepcionalidade de ocorrência da participação direta estatal no campo econômico.
Entretanto, afasta-se a possibilidade de ocorrência de uma inoportuna ou inadequada interferência direta do Estado via discricionariedade pública, já que a ordem econômica observa uma série de princípios elencados no artigo 170 da Constituição, pautando o poder público e a própria sociedade. Ademais, o próprio gestor da Administração Pública também se submete aos princípios que lhes são próprios, elencados no artigo 37 da Lei Maior, além do basilar princípio constitucional da legalidade, devendo uma possível interferência direta pelo Estado sempre se dar nos limites da lei, ainda que haja mérito administrativo em questão. Nesse sentido, entende Duarte Júnior que
"(...) o legislador constitucional, ao disciplinar que os imperativos de segurança nacional e de relevante interesse coletivo seriam definidos em lei, demonstrou sua intenção em aparamentar, delimitar a margem de discricionariedade atribuída ao gestor público, nos limites da lei, e até mesmo vincular a ação do mesmo a certos ditames preestabelecidos como forma de conferir uma maior segurança à iniciativa privada no caso de intervenção do Poder Público no domínio econômico. Tal fato, além de conferir uma maior margem de segurança aos particulares que gerenciam a iniciativa privada, reduziria consideravelmente a possibilidade de eventuais ingerências cometidas pelo Estado no exercício das atribuições interventivas" (DUARTE JÚNIOR, 2006).
Tem-se, portanto, que cabe à iniciativa privada atuar como protagonista da ordem econômica, cabendo ao Estado agir de maneira supletiva, com exceção dos casos em que a própria Carta Constitucional delimita a competência estatal, sanando casuais irregularidades que afetem sua real finalidade: o interesse da coletividade.
Atuando como empresário, este se valerá das sociedades de economia mista e empresas públicas, entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado – e não público - para assim agir. Com isso, procura atuar sem as travas do emperramento burocrático indissociável das empresas de direito público (CARVALHO FILHO, 2011, p.451), adotando maior flexibilidade na execução de alguma atividade de seu interesse.
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta Estatal, “criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, para que o Governo exerça atividades gerais de caráter econômico, ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos” (CARVALHO FILHO, 2011, p.452).
As sociedades de economia mista também integram a Administração Indireta, sendo igualmente pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legal para o desempenho de atividade econômica. Entretanto, adotam necessariamente a forma de sociedade anônima (artigo 5º do Decreto-lei nº200/67) e, contrariamente às empresas públicas, cujo capital é 100%, estas possuem o controle acionário estatal, compostas, portanto, por capital público e privado.
Ainda que a Constituição Federal autorize a intervenção excepcional no domínio econômico via empresas públicas e sociedades de economia mista em prol do interesse público, mister se faz ressaltar que estas não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos ao setor privado (art.173, §2º). Trata-se da forma encontrada pelo legislador constituinte para preservar a livre concorrência, prevista no inciso IV do art.170, permitindo o adequado desenvolvimento do processo competitivo e garantindo condições justas e equânimes de participação no ciclo econômico.
Impede, assim, que as empresas públicas ou sociedades de economia mista que exerçam atividade econômica se beneficiem de tratamento privilegiado em relação a entidades privadas que se dediquem a mesma área ou em área semelhante, influindo no curso regular/competitivo da economia.
Conclusão.
A intervenção estatal no domínio econômico pode se dar de forma direta ou indireta, atuando portanto o Estado como produtor de bens ou prestador de serviços, ou, ainda, como agente normativo e regulador, disciplinando, orientando, fiscalizando e incentivando essa atividade.
O modelo fortemente intervencionista foi sendo abandonado gradualmente pelo legislador constituinte, passando a Constituição Federal de 1988 a adotar uma postura de Estado Regulador, dado ao descrédito em seu potencial empresário. Entretanto, ainda que a atuação indireta na economia tenha se tornado a regra, poderá atuar o Estado diretamente, desde presentes os pressupostos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, sempre nos limites da lei e dos princípios gerais do direito, assim como os que regem especificamente a atividade econômica.
Para tanto, se valerá de empresas públicas ou sociedades de economia mista, pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legal, que atuarão em pé de igualdade com a iniciativa privada, não podendo, portanto, receber privilégios não extensivos a estas.
Referências Bibliográficas.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 05 de out. 1988. Disponível em: . Acesso em maio de 2012.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2011.
DUARTE JÚNIOR, Edvanil Albuquerque. Intervenção direta do Estado no domínio econômico e discricionariedade administrativa. Disponível em: http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=1657. Acesso em maio de 2012.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A constituição “econômica” de 1988. In: MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva; MEYES-PFLUG, Samantha Ribeiro (Org). A intervenção do estado no domínio econômico: condições e limites. São Paulo: Ltr: 2011, p. 83 a 99
VAZ, Isabel. A intervenção do estado no domínio econômico: condições e limites. A constituição “econômica” de 1988. In: MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva; MEYES-PFLUG, Samantha Ribeiro (Org). A intervenção do estado no domínio econômico: condições e limites. São Paulo: Ltr: 2011, p.45 a 82.
Autor: Ana Clara Furtado
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