Plano diretor: instrumento de intervenção estatal na ordem econômica à luz do princípio da função social da propriedade privada
1. Introdução
As cidades brasileiras sofreram diversas transformações em razão da urbanização dos municípios. Nas últimas décadas a população urbana aumentou sensivelmente e em decorrência deste grande movimento em direção aos centros urbanos diversos conflitos e novas demandas surgiram.
Paralelamente a esse movimento, o papel do Estado soberano também se modificou. Se antes imperavam as idéias liberalistas que defendiam a regulação do mercado pelas leis naturais de oferta e demanda, atualmente já se sabe que a intervenção do Estado é imprescindível para a prosperidade econômica e bem-estar da coletividade. O mercado, quando não regulamentado devidamente, leva a distorções e problemas sociais e econômicos de proporções mundiais, como ocorreu em 1929 nos Estados Unidos, época na qual houve a quebra da bolsa de valores de Nova York.
Tendo em vista tal panorama, o presente estudo visa a produzir uma breve análise sobre a importância da implementação do Plano Diretor pelas cidades.
A relevância deste estudo se justifica em razão da moderna visão econômica e jurídica do mundo capitalista que ao poucos desperta para a importância de se conceder ao Estado instrumentos hábeis a garantir o uso adequado da propriedade privada como forma de estabilização da economia e bem estar social.
2. Intervenção do Estado no Domínio Econômico
O mundo passou por diversas transformações durante o transcorrer da história da humanidade. Todavia, nos últimos dois séculos, tivemos visíveis metamorfoses, principalmente no que tange ao papel do Estado frente à economia.
O Brasil, que até o início do século passado possuía uma população eminentemente rural, presenciou o grande fluxo de pessoas para os centros urbanos em busca de melhores condições de vida.
Tal mudança deve-se principalmente a industrialização das cidades que despertou na população rural o sonho de empregos em abundância e melhor infra-estrutura para constituir família, com escolas de fácil acesso, alimentação de melhor qualidade, saneamento básico etc.
Paralelamente, houve uma mudança de concepção em relação ao papel que deve desempenhar o Estado.
Se no início do século XX o Estado Social se mostrou ineficiente, aos poucos, o modelo de Estado liberal, foi ganhando força, impulsionado pelas idéias de Adam Smith e de outros economistas. “Na opinião desses estudiosos, novos neoliberais, o Estado deveria retornar às suas missões clássicas de emitir moeda, prover a segurança, manter a justiça e não mais se intrometer na normatização da vida econômica”. (CLARK, p.16, 2001)
Ainda observa o autor:
O recente Estado Liberal tinha como premissas básicas a liberdade de iniciativa e concorrência, juntamente com a primazia da propriedade privada e da garantia dos direitos individuais do homem. Consumidores, fornecedores, comerciantes e produtores, teriam forças suficientes para regular a vida econômica, abstendo-se o Estado dessa órbita, o que significa que o livre jogo do mercado seria o fator de regulação. (CLARK, 2001, p.19).
Entretanto, a crise de 1929 mudou o rumo dos acontecimentos. Nesta época o mundo, e principalmente a economia norte-americana, vivia uma época de grande prosperidade. Todavia, após a grande euforia, o número de exportações diminuiu, o que gerou um aumento de estoque dos produtos produzidos. As empresas viram seus rendimentos caírem e suas ações desvalorizarem na bolsa de valores. Os investidores, temerosos com a situação começaram a vender suas ações, acarrentando a crise que atingiu todo o mundo, e ficou conhecida como a Grande Depressão.
Frente a constatação de que a economia não pode ficar ao arbítrio das leis naturais (oferta e procura), os países perceberam a importância da regulação estatal para evitar que a crise de 1929 se repetisse.
Assim, modernamente, a intervenção estatal surgiu como instrumento necessário para a manutenção de uma certa porção de estabilidade à economia.
No Brasil, a Constituição de 1988 rompeu com a idéia liberalista de mínima intervenção estatal e passou a conceber o papel regulador do Estado.
Conforme preceitua o artigo 174 da Constituição, o Estado deve desempenhar o papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo funções de fiscalização, incentivo e planejamento. “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”. (BRASIL, 1988).
Segundo Clark, são diversas as causas que fundamentam a intervenção do Estado na propriedade:
A compatibilização do desenvolvimento econômico com a preservação dos bens da natureza; o desemprego estrutural; a evolução tecnológica; o incentivo ou o controle das concentrações econômicas por parte do capital nacional e/ou internacional; o combate às disparidades regionais; o incremento as pequenas e microempresas etc.
A Constituição Federal trouxe em seu bojo dois postulados básicos nos quais se pauta a ordem econômica brasileira: a livre iniciativa e a valorização do trabalho humano. E trouxe também alguns princípios como a soberania nacional, defesa da propriedade privada, a busca do pleno emprego etc.
Assim, com tais previsões o constituinte de 88 buscou harmonizar o desenvolvimento econômico através da livre iniciativa com a busca do bem comum e da justiça social.
3. A intervenção do Estado na propriedade privada
A nova ordem constitucional brasileira, inaugurada após a promulgação da Constituição Federal de 1988 consagrou, em seu artigo 5°, inciso XXII, a propriedade privada como direito fundamental e no inciso XXIII a função social da propriedade como princípio basilar do Estado Brasileiro.
O fundamento desta previsão se encontra no dever do Estado em garantir que a propriedade seja explorada em benefício de todos, conforme preceitua o artigo 170 da Constituição Federal:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
Desta forma, a Carta Magna elevou o direito de propriedade à condição de direito fundamental, mas não absoluto, podendo sofrer limitações em prol do interesse público, do desenvolvimento econômico nacional e o bem-estar da coletividade.
Segundo Carvalho Filho (2012, p. 772), “[...] o Constituinte mais uma vez reconhece a propriedade como fator econômico, mas a condiciona ao atendimento da função social, tornando esse elemento superior àquele”.
O Estado edita normas para que o proprietário exerça as faculdades de usar, gozar, fruir e dispor da sua propriedade de forma a afastar as condutas anti-sociais e maléficas à sociedade.
À respeito, Giovani Clark:
A nossa Constituição Econômica de 1988 adotou uma ideologia constitucional neoliberal, ou seja, a economia de mercado; mas os seus pressupostos priorizam o capital nacional e sujeitam aquela à intervenção direta e indireta do Estado, no intuito de buscar os seus fins (art. 170 caput, da CF). (2001, p. 108).
Com tal regulação visa-se garantir o patamar mínimo de existência digna da população e ao mesmo tempo otimizar o aproveitamento econômico da propriedade de forma a possibilitar maior contribuição de cada um para prosperidade econômica do país.
A função social pode ser definida como:
[...] imposições positivas à propriedade pelo ordenamento jurídico, para que esta seja explorada de forma a trazer o bem comum à sociedade e não atenda apenas aos interesses egoísticos dos proprietários. ( CLARK, 2001, p. 124).
Assim, a propriedade deve ser explorada de modo a beneficiar não só o proprietário, como também toda a sociedade.
Neste sentido André Luiz Ortiz Minichiello:
Fundando-se a função social da propriedade na intervenção do Estado na Economia, de modo a garantir sua a utilização desta propriedade individual guiada pelo interesse geral, a noção de propriedade perdeu seu caráter absoluto, ou seja, aquele em que o proprietário pode agir como desejar dentro dos limites da propriedade, passando então, a ter-se uma nova visão que se preocupa também com a sociedade de modo geral, ou seja, a propriedade deve gerar frutos tanto ao seu proprietário quanto à coletividade. (MINICHIELLO, 2006 p. 37)
Portanto, a função social não objetiva suprimir o direito de propriedade, mas sim garantir melhora na qualidade de vida da população em geral através de um melhor aproveitamento econômico.
Por se tratar de um direito resguardado constitucionalmente, a intervenção do Estado na propriedade privada somente pode ocorrer dentro dos limites delineados pela Constituição.
Sendo assim, a Carta Magna elenca dois fundamentos para que a restrição ou supressão do direito de propriedade se concretize: a supremacia do interesse público e a função social da propriedade.
Carvalho Filho define intervenção estatal na propriedade como:
[...] toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse objetivo, estará contaminado de irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual não pode afastar-se a administração. (2012, p. 769).
4. Competência municipal para intervir na propriedade privada
A Constituição Federal definiu em seu artigo 22 que a competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e requisição é privativa da União Federal.
Todavia, outorgou competência para todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) legislarem relativamente às restrições e condicionamentos ao uso da propriedade.
Assim, ao distribuir a competência aos entes federativos, a Constituição primou pelo princípio Federativo, descentralizando o poder estatal com vistas a garantir maior eficiência na tomada de decisões.
Dentro do capítulo que se refere à política urbana, a Carta Magna outorgou competência ao município para a elaboração e execução da política de planejamento urbano.
Para tanto, o artigo 182, § 2º definiu o instrumento legal de competência legislativa municipal que delimitará o conceito de função social da propriedade urbana.
Art 182 [...]
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
À respeito observa Giovani Clark:
A Carta Magna, em seu artigo 182, impõe com todas as letras a competência do município para a política de desenvolvimento urbano em seu território, com vistas a “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade e garantir o bem-estar social”, sendo o plano diretor uma das formas de conquistar esses objetivos. A política de desenvolvimento urbano dos municípios deve, por sua vez, obedecer às “diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive de habitação, saneamento básico e transportes urbanos”, estabelecidas pela União (art. 21, XX, CF). (CLARK, 2001, p. 155).
Conforme se observa do texto constitucional, a política de desenvolvimento urbano visa o bem-estar da coletividade. E, no Brasil, o planejamento urbano é de suma importância devido à rápida urbanização dos centros urbanos o que acarretou diversos problemas sociais e econômicos.
Sendo assim, conforme explica este autor:
[...] o município, ao intervir no domínio econômico para atingir os fins da Constituição Econômica, tem o poder/dever de realizar políticas econômicas que imponham à propriedade privada dos meios de produção uma exploração dentro de parâmetros que atendam às carências sociais, econômicas e culturais, que respeite valores históricos e bens ambientais e não seja apenas objeto de lucro e riqueza. (CLARK, 2001, p. 122).
Verifica-se que o legislador constitucional foi sensível a necessidade de criação de mecanismos locais que possibilitem um aproveitamento adequado e desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras. Sem dúvida, o município é o ente mais capacitado para tal, pois devido a sua maior proximidade com a realidade de sua população, detêm melhor condição de detectar as prioridades locais e criar meios para garantir a sua prosperidade econômica.
Neste sentido Daniel Fernades Claro:
Assim, inquestionavelmente, é o Município, e somente ele, quem tem condições de elaborar uma legislação adequada a sua realidade e necessidades, bem como plenamente eficaz, na aplicação do princípio da função social da propriedade urbana. ( CLARO, 2007, p. 20).
5- Plano diretor: instrumento de planejamento urbano e desenvolvimento econômico
Em 10 de julho de 2001 foi publicada a lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, com o fim de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição.
O objetivo primordial dessa lei foi estabelecer políticas de planejamento com vistas ao uso adequado da propriedade urbana, de forma a garantir um melhor aproveitamento econômico e o bem estar social.
Para atingir sua finalidade foram elencados diversos instrumentos em seu artigo 4°, dentre os quais se encontra o plano diretor.
Conforme observa Giovani Clark:
O referido plano diretor afirma-se como norma jurídica básica de planejamento do desenvolvimento e expansão urbana e como orientador das ações do Estado e do setor privado em seu território. Enfim, é um plano eminentemente urbanístico. (CLARK, 2001, p.156).
A Constituição Federal, em seu artigo 182, § 1°, prevê que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, sendo obrigatório para cidades que possuam mais de 20 mil habitantes.
Todavia, a lei 10257 elenca em seu artigo 41 outras hipóteses nas quais o Plano diretor também é obrigatório:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Através das diretrizes traçadas pelo plano diretor a função social da propriedade é delimitada, o que possibilita a definição de instrumentos que são indispensáveis para a efetivação da intervenção do município na propriedade privada a fim de garantir que a sua exploração econômica possa beneficiar a todos.
O plano diretor é aprovado por lei municipal e sua elaboração deverá contar com a participação da população local através de audiências públicas e debates. Durante a sua elaboração a publicidade dos documentos e informações produzidas é requisito essencial, imposto pelo Estatuto das Cidades, sendo que todo o conteúdo discutido deverá ser acessível a qualquer pessoa.
Relativamente ao seu conteúdo, o artigo 1° da Resolução 034/2005 do Conselho das Cidades dispõe:
Art.1º O Plano Diretor deve prever, no mínimo:
I – as ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, considerando o território rural e urbano;
II- as ações e medidas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana, tanto privada como pública;
III- os objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes;
IV- os instrumentos da política urbana previstos pelo art. 42 do Estatuto da Cidade,vinculando -os aos objetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor;
Desta forma, o conteúdo básico de um plano diretor municipal é o previsto no artigo 1°, todavia a Resolução 034 elenca diversas outros assuntos, em seus artigos subseqüentes, que devem ser abordados, como o uso do solo urbano, expansão urbana, parcelamento do solo urbano, transportes públicos, habitação e saneamento básico.
Importante salientar que tal instrumento de planejamento constitui-se de normas programáticas, ou seja, somente traça as diretrizes gerais da política urbana. As especificidades deverão ser abordadas por leis posteriores que o complemente, como a de parcelamento do solo, zoneamento, de proteção ambiental, dentre outras.
Isoladamente não garante de modo completo o desenvolvimento social da cidade nem o bem-estar dos munícipes e visitantes. Para tais fins, o município depende de sua complementação com um conjunto de leis próprias, tais como: os códigos de obras e de posturas municipais; as leis de uso e ocupação do solo e ambientais, e principalmente dos planos de desenvolvimento econômico e social do poder local. (CLARK, 2001, p.156).
Cada Plano diretor deverá conter diretrizes relacionadas às características econômicas, sociais e geográficas de cada município, devendo ser revisto, no mínimo, a cada dez anos a fim de que esteja sempre em consonância com as necessidades de cada época.
Conforme observa Carvalho:
a elaboração do plano diretor, como etapa do processo de planejamento urbano, pressupõe definições, escolha de instrumentos e estabelecimento de fases. É preciso, portanto, atentar para o significado do plano diretor como instrumento de intervenção pública. Num esforço para sua decodificação, pode-se entender por plano a definição de objetivos a serem alcançados e de prazos a serem cumpridos, a indicação de atividades, programas ou projetos correspondentes ou necessários à realização dos objetivos definidos, bem como a identificação dos recursos financeiros, técnicos, administrativos e políticos necessários; e por diretor, as diretrizes estabelecidas em conformidade com a proposta social que se pretende alcançar, que constituem uma referência para as ações do poder público municipal e dos agentes privados. (CARVALHO, 2001).
Sendo assim, a função social que os municípios devem cumprir está relacionada a adoção de medidas que possibilitem o desenvolvimento sustentável das cidades, iniciando-se pelas necessidades básicas de qualquer ser humano, como a alimentação, moradia, transporte, saneamento básico e lazer.
A propriedade privada deve ser encarada como fator econômico de suma importância para o desenvolvimento sustentável das cidades. E por ser ponto estratégico da economia de uma nação, os municípios devem assumir o seu papel de agente regulador da economia local através da implementação do plano diretor como instrumento para garantir que essa riqueza seja explorada de forma a beneficiar a sociedade de modo geral.
6 Conclusão
O Brasil vem sofrendo diversas transformações ao longo de sua história. De um país eminentemente rural, nas últimas décadas passou a possuir a maioria de sua população vivendo na zona urbana.
Esta migração do campo para a cidade trouxe diversos problemas e novas demandas. A infra-estrutura, a necessidade de criação de novos empregos e moradias, escolas etc.
Paralelamente a este movimento, o mundo e também o Brasil, percebeu que o mercado não é capaz de se auto-regular através da lei da oferta e procura. Sendo assim, o Estado deve assumir o seu papel de garantidor do bem-estar da coletividade e criar instrumentos que possibilitem sua intervenção reguladora, mas sempre respeitando a livre iniciativa.
O constituinte de 1988 se viu diante deste novo contexto que emergia no cenário brasileiro. E, com vistas a solucionar tais questões inseriu no texto constitucional diversas disposições objetivando alcançar o fim do Estado Brasileiro, qual seja, garantir o bem-estar da coletividade e o desenvolvimento nacional.
Consagrando o princípio federativo, outorgou competência à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para legislarem relativamente às restrições e condicionamentos ao uso da propriedade privada.
Assim, a despeito de a Constituição elevar o direito de propriedade ao status de direito fundamental, não o consagrou como absoluto e ilimitado. Ao, contrário, o condicionou ao atendimento da função social, que em última análise pode ser definida como uma imposição ao proprietário para que mantenha sua propriedade sempre produtiva e a use para o seu bem e de toda a coletividade.
Um dos mecanismos criados pela Carta Magna para possibilitar a fiscalização e intervenção do município na propriedade privada foi o plano diretor, instrumento básico de planejamento urbano.
Acertada tal decisão legislativa, pois o ente municipal é o que possui maior capacidade para detectar as necessidades de sua população e traçar programas para supri-las.
Sendo assim, o Plano Diretor se mostra como instrumento de suma importância para o desenvolvimento social e econômico, pois se presta a ordenar as atividades e potenciais econômicos de cada município e estabelecer metas para concretizar seu pleno desenvolvimento. E principalmente, para garantir que a propriedade privada seja explorada em toda potencialidade, mas de forma a beneficiar toda a coletividade.
Em pleno século vinte e um não há como se conceber o desenvolvimento econômico de um país, e nem de uma região, sem que o Estado assuma seu papel de regulador da economia, freando os excessos egoítas dos particulares.
Referências
CARVALHO, Sonia Nahas de. Estatuto da Cidade: aspectos políticos e técnicos do plano diretor. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392001000400014&script=sci_arttext. Acesso em: 09 mai. 2012.
CLARO, Daniel Fernandes. A função social da propriedade urbana na Constituição Federal- instrumentos coercitivos de efetivação. Disponível em: http://www.fadisp.com.br/download/5_A_Funcao_Social_da_Propriedade.pdf. Acesso em: 01 mai 2012.
CLARK, Giovani. O Município em Face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
CARVALHO, José dos Santos Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MINICHIELLO, André Luiz Ortiz. Do Planejamento Municipal na Ordem Econômica e Social do Município. Disponível em: http://www.unimar.br/pos/trabalhos/arquivos/77c3e54d4163372ba2beef7824365c28.pdf. Acesso em 1 mai 2012.
