Direito agrário e função social da propriedade



 

AUTORES: ANDRÉ LUIS STEIN FORTES; ANDREI RAISER

 

TEMA: DIREITO AGRÁRIO E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

  

 

  1. 1.      INTRODUÇÃO AO DIREITO AGRÁRIO

                                                O ordenamento jurídico agrário, importante tema estudado nas faculdades jurídicas, tem como início na própria produção agrícola, que nos primórdios era exclusivamente familiar, sem a presença dos grandes latifúndios, entretanto, tal fato não bloqueou a necessidade de regulamentar determinadas questões atinentes ao direito agro.

                                                Apesar de não reinarem os grandes latifúndios, as relações eram mais intensas, devido ao fato de haverem mais pessoas trabalhando no regime de economia familiar em áreas de pouca extensão, além de se relacionarem. O principal motivo é de ordem básica e principalmente para a sobrevivência do ser humano, qual seja, a produção de alimentos retirados da terra para a própria alimentação e comercialização, especialmente a base de troca.

                                                A matéria, no entanto, teve grande impulso com a criação de normas regulamentadoras tidas na época como imprescindíveis, neste ínterim, com o agrupamento das pessoas que tinham seus pequenos cultivares, passando agora a atuarem em grupos. Essa forma de cultivo em “tribos” possibilitou o início das normas regulamentadoras do Direito Agrário.

                                                Grande precursor do Direito Agrário no Brasil, o Prof. Octaviano Mello Alvarenga assim dispõe:

 “as regras de conduta que regem o homem em sua relação com a terra evoluíram do Decálogo de Moisés para as codificações e leis subseqüentes, até atingir um grau de tipicidade que justifica o direito agrário como o ramo autônomo da ciência jurídica.”[1]

                                                Como descreve o próprio Prof. Octaviano, a lei positiva de direito agrário possui sua codificação, principalmente quando nos referimos ao Estatuto da Terra, previsto pela Lei n. 4.504 de 30 de novembro de 1964, principal legislação de Direito Agrário. O Estatuto da Terra nos faz perceber o quanto a lei agro evoluiu com o passar dos séculos, desde suas primeiras disposições, que podem ser encontradas no antigo Código de Hammurabi.

                                                O Direito Agrário, assim como outros ramos da ciência jurídica, possuem bases solidificadas em princípios, o que não é diferente para o Direito Agrário, dos quais, o princípio da função social da propriedade é tido como um dos mais importantes. Constantemente é mencionado na legislação pátria, inclusive referenciado em nossa Carta Magna, de tal forma a dignificar a propriedade rural.

                                                O princípio da função social da propriedade é o tema a ser abordado no presente escrito jurídico.

 2.      FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

 2.1 Histórico

                                                 A Constituição Federal de 1988 tem esculpido em seu corpo, o princípio da função social da propriedade. Nela, ele possui duas funções na qualidade de fontes do Direito Constitucional, na primeira é no sentido de princípio jurídico propriamente dito, do qual, tudo o que é relacionado ao direito de propriedade, deve-se de antemão observar as regras que o mesmo traz. Podemos dizer que este é o sentido amplo do princípio da função social da propriedade, já o segundo sentido diz respeito a regra constitucional, ou seja, deixou de ser um princípio norteador do Direito Constitucional para virar regra em nossa Constituição Federal.

                                                 Assim como a Constituição, na qualidade de cidadã e social, o direito de propriedade também possui tais características, advindas do princípio da função social da propriedade, onde se prima pela coletividade ante a individualidade. No entanto, o referido princípio não traz a idéia de que o proprietário estará ameaçado pela desapropriação, contudo, será aplicada a desapropriação ao proprietário que não exercer a exploração nela possível, ou seja, a função social da propriedade.

                                                Mas nem sempre foi baseado na coletividade, veja a seguinte passagem que demonstra Wellington Pacheco Barros:

 “Durante muito tempo, pairou na estrutura do direito pátrio a verdade de que a propriedade imóvel atingia seu ponto ótimo apenas satisfazendo o proprietário. O dogma, assim estabelecido, tinha como pressuposto originário a sustentação filosófica e política de que ela se inseria no direito natural do homem e, dessa forma, apenas nele se exauria.”[2]

                                                Tal fato deu-se pelo motivo da relação intensa pela qual o homem tem para com o trabalho, pois sua propriedade representa diretamente o seu esforço diário. A propriedade fazia e hoje ainda faz parte da vida do homem, por isso existia o dogma suscitado pelo autor, do qual, deveria proteger os direitos de propriedade individual para não deixar o homem a par das mazelas sociais, neste tempo, a propriedade dignificava o homem e sem ela não estaria ele amparado socialmente, sujeito ainda ao fracasso.

                                                O princípio da função social da propriedade protegia basicamente as relações familiares, motivado pelo melhor interesse do chefe de família, considerando que, se não exercessem o direito de propriedade, não estariam inseridos na sociedade, haja vista que a propriedade era parte da vida do homem.

                                                Ademais, devemos mencionar ainda a postura absoluta que o proprietário de terras assumia juntamente com ela, exercendo todo o seu poder sobre os agricultores que nela laboravam. O período histórico jurídico do direito de propriedade era estritamente individualista, onde o proprietário estava no direito de usar, gozar e dispor de sua propriedade, direitos de propriedade atualmente inseridos no ordenamento jurídico pátrio, contudo, naquele período não havia limites no exercício da propriedade.

                                                As primeiras menções ao princípio da função social da propriedade segundo Wellington Pacheco Barros:

 “Mas o questionamento de que havia algo mais entre a vontade do homem proprietário e sua terra começou a ser formulado ainda na idade média, mais precisamente no século XII, por Santo Tomás de Aquino, quando na sua Summa Contra Gentiles concluiu que cada coisa alcança sua colocação ótima quando é ordenada para o seu próprio fim. Surgia, aí, o embrião da doutrina da função social da propriedade.”[3]

                                                Menciona ainda Wellington Pacheco de Barros que:

 “Evidentemente que, pela própria estrutura da igreja, como proprietária de terras, a idéia não logrou êxito.”[4]

                                                Já a Constituição de 1988, além de resguardar os direitos de propriedade alhures mencionados, limitou o seu exercício quando adotou o princípio da função social da propriedade, hoje inserido nela como regra ao direito de propriedade. O que era no século passado apenas uma ideia, no direito positivo se tornou um princípio propriamente dito, que coaduna com todos os interesses sociais, econômicos e ecológicos, o que além de um princípio, foi inserido na Constituição Federal de 1988 como regra essencial no direito de propriedade, indispensável pelo proprietário e passível de penalidades.

 2.2 O Princípio da Função Social da Propriedade                                             

 

                                               Assim, o foco é no princípio encimado, que como já dito, possui ampla previsão constitucional, além de ser codificado como base principal do Estatuto da Terra (Lei. n. 4.504/64).

                                                Para entendermos a importância do estudo do principio da função social da propriedade e a sua compatibilização junto ao direito agrário, em uma análise perfunctória e sucinta, o professor Benedito Ferreira Marques ensina que:

 “É bastante atual a afirmação de que a função social do imóvel rural é o centro em torno do qual gravita toda a doutrina do Direito Agrário. Essa afirmação não é de todo desarrazoada.”[5]

                                                A Carta Magna inseriu na propriedade a função social em que está obrigada, e nesse sentido é o que prevê o artigo 5º, inciso XXIII da Constituição Federal, que de forma genérica atribui à propriedade em geral a função social a qual está atrelada, vejamos o dispositivo:

 Art. 5 º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos seguintes termos:

 (...)

            XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;

                                                (...)

                                                Ou seja, exige a qualquer tipo de propriedade que ao prover dela o alimento ou qualquer atividade econômica ali exercida, há de se aderir aos requisitos que a função social da propriedade dispõe, seja no sentido de preservação ao meio ambiente e ecológico ou questões atinentes ao ser humano, que conforme alhures, é parte da propriedade no momento em que emprega seu trabalho nela, além dos trabalhadores empregados.

                                                O princípio da função social da propriedade está previsto no artigo 186 da Constituição Federal de 1988, juntamente com seus requisitos conforme segue:

 Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

            I – aproveitamento racional e adequado;

            II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

            III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

            IV -      exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores.

                                                Assim como a Constituição Federal, o Estatuto da Terra também contemplou em seu texto o referido princípio, além de ter ele como base de suas disposições. Vejamos o artigo 2º, § 1º, alíneas “a” à “d”:

 Art. 2º. É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.

 § 1º A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:

 a)      favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

 b)      mantém níveis satisfatórios de produtividade;

 c)      assegura a conservação dos recursos naturais;

 d)      observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.

 (...)

                                                         No texto constitucional temos entre os requisitos, o disposto no inciso I que diz respeito ao aproveitamento racional e adequado da propriedade imóvel. Esse requisito equivale ao disposto na alínea “b”, § 1º, artigo 2º do Estatuto da Terra, que propõe de outra forma, impondo níveis satisfatórios de produtividade, que mantém o sentido do inciso constitucional.

                                                Esses dois dispositivos juntos estabelecem genericamente uma exigência quanto ao índice de produtividade que uma propriedade rural deve apresentar, sem que o proprietário corra os riscos da desapropriação, além de exigirem do proprietário uma melhor utilização do imóvel rural.

                                                Há ainda o lado ambiental que a função social da propriedade impõe, como é o caso do inciso II da Constituição Federal que prevê a adequada utilização dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente, que também é previsto no artigo 2º, § 1º, alínea “c” da Lei n. 4.504/64, assegurando a conservação dos recursos naturais.

                                                Apesar de o texto legal relativo à preservação do meio ambiente ser antigo, como é o caso dos dispositivos mencionados, o tema é atual e de grande relevância, pois a preservação do meio ambiente e de seus recursos naturais é de extrema necessidade para a atual geração. Nesse sentido, primordial é a manutenção do equilíbrio natural e ecológico da propriedade rural, sem prejuízos quanto aos níveis de produtividade, que devem ser alcançados pelo aprimoramento das tecnologias empregadas no campo.

                                                 Já os dispositivos restantes, como é o caso dos incisos III e IV da Constituição Federal e o artigo 2º, § 1º, alíneas “a” e “d” da Lei n. 4.504/64 dizem respeito às relações de trabalho no campo e o bem estar dos trabalhadores rurais incluindo-se o proprietário e sua família, contudo, o tema em que pese ser de grande importância, não será tratado nessa oportunidade, sendo apenas mencionado como requisito ao princípio em foco.

                                                Dessa forma, observamos que diferentemente do que ocorre na propriedade urbana, e claro, excetuando-se nesse momento os prédios rústicos, há a obediência ao plano diretor que cada município implanta em sua circunscrição, do contrário, em sendo imóveis rurais, devem estes aderir aos preceitos fundamentais da função social da propriedade.

  

2.3 Penalidades

                                                Como visto, a função social da propriedade é uma exigência constitucional, com vários dispositivos legais tratando do assunto, pelo certo que não poderia faltar nesse meio é a penalidade para o proprietário que não a cumpre ou simplesmente deixa sua propriedade ociosa, para fins de especulação imobiliária. Destarte, a constituição por si só já faz a exigência ao cumprimento dos requisitos elencados anteriormente que fazem parte do artigo 186, sem exceções, contudo para a certeza jurídica quanto ao cumprimento da função social da propriedade é que foram estabelecidas as penalidades.

                                                Wellington Pacheco Barros demonstra em sua obra Curso de Direito Agrário qual a realidade que o legislador quis propor:

 “A intenção do legislador foi clara ao determinar que a propriedade rural só mereça respeito como direito individual preenchendo os requisitos previstos para a função social. Se não os atende, sofre a dupla penalidade: (a) da intervenção pela desapropriação e (b) da indenização respectiva em Títulos da Divida Agrária”[6]                                                                        

                                               A desapropriação da propriedade rural que não atenda a sua função social é uma penalidade que retira do proprietário os seus direitos de propriedade, passando a elaborarem um projeto de parcelamento da terra. Esse parcelamento é distribuído posteriormente entre os chamados “sem-terras”, deixando o proprietário que não cumpria a função social sem quaisquer direitos sobre aquela, e ainda com pagamento parcelado em Títulos da Dívida Agrária que podem se prolongar por até 20 (vinte) anos.

                                                Se não bastasse a perda da área de terras, o proprietário é penalizado indiretamente com a demora na indenização paga pelo governo. Em seu estudo, o professor Benedito Ferreira Marques assim relata:

 “Com certo exagero, há, entre os estudiosos do tema, quem chegue mesmo a afirmar que a propriedade é a função social, em razão do que o processo expropriatório previsto no ordenamento jurídico pátrio seria questionável, na medida em que ele pressupõe indenização, e esta não deveria existir em favor do proprietário que não faz a terra cumprir o seu papel como bem de produção. O direito de propriedade que a ordem jurídica garante, segundo esse entendimento, condiciona-se ao cumprimento da função social, de modo que, não havendo esta, aquele seria nenhum. Em tal hipótese, o pagamento da indenização seria indevido e representaria, para o expropriado, um enriquecimento sem causa.”[7]

                                                O pensamento apresentado pelo autor, adquirido após a análise de outros autores, é de que a função social está tão intima e ligada à propriedade rural, que passa a ser um dos direitos de propriedade, dos quais temos o direito de usar, gozar e dispor, contudo, um direito dever de manter a propriedade rural sob as determinações que o princípio da função social da propriedade obriga.

                                                Neste ínterim, vemos até o momento que o princípio da função social da propriedade, retirou o direito de propriedade do dogma dos direitos individuais, passando a ser de interesse coletivo o seu exercício.

                                        

2.4 Tributação e os incentivos ao exercício da função social da propriedade

                                                O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64), além de dispor sobre questões regulamentares à propriedade rural e suas penalidades, trata da política pela qual o governo incentiva o proprietário a utilizar sua propriedade da melhor forma de direito, ou seja, em consonância com os artigos constitucionais e a Lei.

                                                As políticas agrícolas do governo possuem bases no princípio da função social da propriedade, incentivando os proprietários de prédios rurais que faz o uso correto e destinação apropriada ao uso da propriedade rural, seja ela pequena, média ou grande latifúndio, além dos prédios rústicos.

                                                No entanto, há exceções à regra, como é o caso da pequena e média propriedade rural, insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária, além daquela que exerce a função social como estabelece ao artigo 185, inciso I e II da Constituição Federal:

                       Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

            I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

            II – a propriedade produtiva.

 (...)

                                               Ou seja, a propriedade rural que está em consonância com os dispositivos legais, pela preservação ao meio ambiente ecologicamente correto, o bem estar do proprietário e do trabalhador rural, além de produzir regularmente conforme estabelecem os parâmetros brasileiros de produtividade, não sofrerá sanções como por exemplo o aumento progressivo da alíquota do Imposto Territorial Rural (I.T.R.).

                                                Conforme prevê o texto constitucional, a pequena e média propriedade também são insuscetíveis da desapropriação, pois, por serem de pequena extensão, não permitem a divisão para fins de reforma agrária.

                                                O Poder Público se utiliza da progressividade nas alíquotas na tributação da terra como forma de incentivar o produtor a estabelecer em sua propriedade mecanismos de eficiência na produção. Prima-se pelo desenvolvimento sustentável rural, nesse sentido estabelecem os artigos 47, inciso I e artigo 49, incisos III e IV ambos da Lei 4.504/64:

 Art. 47. Para incentivar a política de desenvolvimento rural, o Poder Público se utilizará da tributação progressiva da terra, do Imposto de Renda, da colonização pública e particular, da assistência e proteção à economia rural e ao cooperativismo e, finalmente, da regulamentação do uso e posse temporários da terra, objetivando:

            I – desestimular os que exercem o direito de propriedade sem observância da função social e econômica da terra;

 (...)

 Art. 49. As normas gerais para a fixação do imposto sobre a propriedade territorial rural obedecerão a critérios de progressividade e regressividade, levando-se em conta os seguintes fatores:

 (...)

           III – o grau de utilização da terra na exploração agrícola, pecuária e florestal;

            IV – o grau de eficiência obtido nas diferentes explorações;

 (...)

                                                Apenas em uma análise perfunctória, percebemos a ligação que os dispositivos supra tem para com a Constituição Federal, ou seja, sistematizam a cobrança do I.T.R. e do Imposto de Renda (I.R.) com base solidificada no artigo 186 da Carta Magna. A incidência não há o que mencionar, porque em se tratando de proprietário, tem o dever de adimplir com os tributos incidentes sobre a propriedade, no entanto, no que diz respeito à alíquota enquadrada, há uma prerrogativa da administração pública por meio de fiscalização em aplicar a correta para cada caso.

                                                Dessa forma, vemos que em se tratando de tributação e exigências no exercício da função social da propriedade, há uma legislação incisiva que pugna pela aplicabilidade do princípio da função social da propriedade, seja de maneira radical, como é o caso da desapropriação ou seja com a incidência de alíquotas progressivas sobre os tributos ligados à propriedade rural.

 3.      CONSIDERAÇÕES FINAIS

                                                O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64) é antigo em nosso ordenamento jurídico e em que pese seja anterior a Constituição Federal de 1988, está altamente positivado e em acordo com os dispositivos constitucionais.

                                                Trata-se portanto, de um ramo do Direito autônomo com uma legislação atual no que se refere ao princípio da função social da propriedade, regulando a relação jurídica do homem para com a terra. O princípio ora estudado subsidia o estudo do Direito Agrário, pois se trata de um princípio base no qual se formou este ramo do Direito.

                                                Destarte, diante de todo o embasamento e os argumentos destacados neste artigo, percebemos o quão importante é a aplicabilidade da legislação agrária em um país como o Brasil, que possui uma grande extensão territorial, os conflitos agrários atuais, como o caso dos chamados “Sem Terra”, além da questão ecológica e ambiental, tema atual no mundo jurídico.

 

 4.      BIBLIOGRAFIA

 ALVARENGA, Octávio Mello. Manual de direito agrário. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1985.

 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Direito Agrário. Vol. 1 – Doutrina e exercícios. 6. ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2009.

 MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 7. ed. rev. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2007.

 


[1] Octávio Mello Alvarenga, Manual de direito agrário, p. 1.

[2] Wellington Pacheco Barros, Curso de Direito Agrário, p. 39.

[3] Wellington Pacheco Barros, Curso de Direito Agrário, p. 40.

[4] Ibidem, mesma página.

[5] Benedito Ferreira Marques, Direito agrário brasileiro, p. 33.

[6] Wellington Pacheco Barros, op. cit., p. 43.

[7] Benedito Ferreira Marques, op. cit., p. 34.

 


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