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O poder de polícia da guarda municipal e os princípios constitucionais

LUIZ FELIPE NOVAES GONÇALVES
O PODER DE POLÍCIA DA GUARDA MUNICIPAL E OS
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
Universidade Presbiteriana Mackenzie
2012


O PODER DE POLÍCIA DA
GUARDA MUNICIPAL E OS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS

Trabalho de Graduação
Interdisciplinar do Curso
de graduação da
Universidade
Presbiteriana Mackenzie-
SP, como requisito
parcial à obtençaõ do
título de bacharel em
direito.
Universidade Presbiteriana Mackenzie
2012


Trabalho de graduação Interdisciplinar defendido e ___________ , com média
final igual a ___ , em _/_/2012, como requisito parcial à obtenção do título de
Bacharel em Direito, perante a Faculdade de Direito da Universidade
Mackenzie, pela banca examinadora formada pelos professores
Francisco Pedro Jucá (Orientador)
Professor
Professor


Resumo
A Constituição brasileira de 1988 legitimou a Guarda Municipal para cuidar
dos bens, serviços e instalações do município. Não houve outorga da Lei Maior
para a Guarda Civil tratar da segurança pública. O objetivo deste trabalho é
justamente provar que essa instituição deve zelar pela segurança dos
munícipes que estejam sob o seu limite territorial.


Abstract
The 1998 Brazilian Constitution gave to your municipal police the
possibility to look for your assets, services and installations. The Brazilian law
didn.t give a chance to municipal police take care of the public safety. The
objective here is prove that this institution must take care for the safety of the
citizens which are in your territorial limits.


SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO……………………………………………………………….. 7

2. Considerações iniciais………………………………………………………….. 8

3. História da guarda municipal do Brasil………………………………………...12

4. Do direito constitucional……………………………………………………….13

5. Do direito administrativo………………………………………………………20

6. Da fiscalização do trânsito pela Guarda Municipal……………………………25

7. Da abordagem policial…………………………………………………………27

8. Da interpretação da Constituição………………………………………………31

9. Parecer do professor José Cretella Júnior……………………………………...32

10. Da autonomia da Guarda Municipal…………………………………………...34

11. Crítica ao federalismo brasileiro……………………………………………….34

12. Guarda Municipal atuando nas Contravenções Penais…………………………39

13. Considerações finais……………………………………………………………40


Introdução
O presente trabalho tem o escopo de averiguar as reais atribuições da Guarda
Municipal. A Constituição de 1988 outorgou uma função meramente administrativa a
para essa força policial, mas a realidade social do Brasil demonstrou ser necessária a
integração entre todas as polícias, com o devido respeito às competências de cada uma
dessas instituições destinadas à segurança pública.
A socialidade, presente no Código Civil de 2002 e na Constituição Federal de
1988, é o alicerce (fundamento) que motivará ( servirá) a defesa da ampliação dos
poderes da Guarda municipal, de modo que o bem maior da nossa nação, o cidadão
brasileiro, seja o grande beneficiado.

As disparidades entre os Estados e Municípios da federação serão
determinantes na atuação da Guarda Municipal . Notoriamente, a violência avança rumo
ao interior do país, local em que a força pública policial se faz menos presente. A
violência e os problemas sociais sempre estiveram relacionados aos grandes centros


urbanos. Atualmente, os crimes têm realizado movimentos centrífugos, em direção aos
mais diversos destinos do país e não há um plano ou investimento público que coíba
esse avanço.
É nesse vácuo que se encaixará a Guarda Municipal, complementando a
atuação das forças denominadas como ostensivas pela Constituição, e, nos casos mais
extremos, atuará como principal instrumento de combate à criminalidade.
De grande vulto será ressaltar que o problema da segurança pública está
estritamente relacionado ao pacto federativo brasileiro, que delimita a atução e a criação
de regras pelos Estados membros em todas as áreas do poder público, inclusive na
segurança pública e em questões penais.
A federação brasileira já nasceu doente e a interpretação proposta por esse
trabalho reflete a sensação de insegurança que paira em todas as partes da nação.
O que se pretende preservar é um valor que já foi fruto de muitos conflitos, a
liberdade, protegida sob a égide da Carta Magna. Tal valor é inclusive cláusula petrea
insculpida no artigo 5º da Lei Maior, o que mensura a importância desse princípio nas
nossas vidas.
Ao longo do trabalho, analisaremos as possíveis incumbências da Guarda
Municipal, sempre examinando se eles estão ou não de acordo com a legislação ou
princípios insertos na Constituição e utilizados no Direito Administrativo.

Considerações iniciais
A Constituição Federal de 1988 estabelece um rol de competências
para cada um dos três entes públicos criados pelo legislador. São eles: a
União, os Estados e os Municípios. O objetivo inicial do legislador foi delimitar
as áreas de atuação de cada ente, visando a maximização da eficiência dos
serviços prestados.
Não obstante, algumas competências dos entes federativos merecem
ser alteradas, mas não se vislumbra que essas modificações venham a
ocorrer com a celeridade que seria desejável. Desse modo, com abono no
interesse público e no princípio da socialidade e à revelia de doutos
entendimentos em contrário, busca-se o consentimento da Constituição
Federal em vigor, para manutenção de um direito fundamental consagrado
pelo artigo 5º “caput” da Carta Magna: o direito à segurança.

Falar em interesse público significa eleger os interesses qualificados
como próprios da coletividade. A administração pública, nesse caso, não tem
poder para modificá-los. Não há, segundo Celso Bandeira de Mello


“disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e
segurança” . (2004:69) – Maria Sylvia p.67, 2011.
De outra parte, não parece equivocado invocar um princípio hoje
insculpido na área do direito privado, para asseverar que a socialidade tem
em seu bojo a preocupação com os valores coletivos e os problemas de
cunho social contemporâneos.
Assim, a compatibilização das divisões constitucionais de competência ,
com ênfase para as atribuídas aos Estados e aos Municípios, com os anseios
individuais ou problemas sociais, converteu-se em desafio político para os
Governos impondo a releitura das competências de seus órgãos de
segurança, com ênfase para as guardas municipais.
Ao tratar da defesa do estado e das instituições democráticas, no
capítulo III, a Constituição Federal dedicou regramento específico à segurança
pública, qualificando-a, no artigo 144, como dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, exercida com o escopo de preservação da ordem
pública , da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Elencou, a seguir, os
órgão aos quais caberia efetivá-la: polícia federal, polícia rodoviária federal,
polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de
bombeiros.
Especificando as competências para execução dos serviços atinentes à
segurança pública, o constituinte deu às polícias militares a execução do
policiamento ostensivo preventivo, remetendo-as, assim como às polícias civis,
à subordinação aos governadores dos estados e do distrito federal (art. 144,§
6º). Sob outro enfoque, deflui dessa última regra que a disciplina jurídica das
milícias está sob a competência das pessoas jurídicas de direito público ali
referidas.

Sobre o papel da guarda municipal, a Constituição Federal acrescentou
no artigo 144, § 8º: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser
a lei.”
Na letra dos supracitados dispositivos constitucionais, a repressão à
criminalidade só pode ser efetivada pela polícias militares, reservada à guardas
municipais os estreitos limites da fiscalização patrimonial municipal.


Todavia, não escapa à percepção comum o aumento da violência em
nosso país. Raramente, foi tão sentida pela população, inclusive com grande
número de registros, no interior dos estados brasileiros. A segurança pública é
hoje alvo de inúmeros foruns, polêmicas, cobranças dirigidas aos entes estatais
para que efetivem o dever que lhes foi atribuído constitucionalmente. Se a Lei
Maior aparentemente não oferece a abertura legislativa suficiente para tanto,
como responder às necessidades da coletividade com eficiência?
Em primeiro lugar, ensina Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “ a doutrina
constitucional convive com a idéia da importância dos princípios para a
Constituição”
“Flagrante, por outro lado, é o fato de que Constituições
contemporâneas - e bom exemplo disto é a Lei Magna
brasileira de 1988 - têm uma “textura aberta” e assim
enunciam princípios obrigatórios, auto-executáveis, no
seu corpo. Isto corresponderia à necessidade de uma
flexibilização dos imperativos constitucionais em face da
realidade sempre cambiante. Mais, em velocíssima
transformação, numa época de “globalização”
(FERREIRA FILHO, MANOEL GONÇALVES, Curso de
direito Constitucional, p.392, 2008).

De outro bordo, o conceito de segurança pública adiante comentado,
pressupõe execução calcada no planejamento, valendo citar os comentários
de Fernanda Dias Menezes de Almeida, para o texto de Alaor Caffé Alves: “...a
eficiência da ação pública só é alcançável no atual estágio de
desenvolvimento tecnológico, a partir do inter-relacionamento dos órgãos e
entidades incumbidas de desempenhá-la, convindo que esse relacionamento
seja compulsório, a fim de se criar , para os órgãos envolvidos,segurança e
certeza na fixação de seus programas de ação, tendo em vista os programas
correspondentes dos outros órgãos do sistema...”(MENEZES DE ALMEIDA,


FERNANDA DIAS, COMPETÊNCIAS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988, p.95,
2000).
Nos termos da lição da ilustre professora, o planejamento a que alude a
Constituição Federal é informado pelos princípios da unidade por integração e
da globalidade, de modo que não parece desarrazoado concluir, que as ações
de policiamento não são (ou não deveriam) ser estanques, mas
perfeitamente entrosadas, entre os diversos órgãos de execução das políticas
de segurança pública, entre eles as guardas municipais.(autora e obra citados,
p.94)
Além disso, boa parte da doutrina entende que os Municípios brasileiros,
a partir da Constituição de 1988, são integrantes da Federação e como
corolário dessa postura, têm autonomia, com plena capacidade de auto-
organização, segundo o predominante interesse local .
Embora a segurança pública seja matéria de interesse geral, o que á
primeira vista elidiria o “peculiar” interesse municipal para legislar sobre o
tema, tenha-se em conta que o legislador constitucional cometeu aos
municípios a faculdade de institui guardas municipais, quando estabeleceu
que os municípios “poderão” fazê-lo , descartando o dever, a obrigação de
instituí-las.
É bem de ver, assim e no que concerne à segurança pública, ter o
município como ente federado, também o dever de preservar e assegurar a
ordem pública, quer de modo concorrente ou complementar com as policias
militares, quer de modo supletivo às milícias, sempre que assim se mostrar
compatível com o seu interesse, ou melhor, de acordo com o interesse de
seus munícipes.

No primeiro caso, atuará concorrentemente, com abono no princípio
constitucional da globalidade, no planejamento de ações integradas e
complementares com as policias militares. No segundo caso, suprindo a


ausência ou escassez de efetivos militares no policiamento ostensivo ou
preventivo.
É impossível não relembrar a lição de José Afonso da Silva no que
tange ao conceito de segurança pública:
“A segurança pública consiste numa situação de preservação ou
restabelecimento dessa convivência social que permite que todos gozem de seus
direitos e exerçam suas atividades sem perturbação de outrem, salvo nos limites de
gozo e reinvidicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses”.
(Silva, José Afonso, Curso de Direito Constitucional, São Paulo, 2005, Editora
Melhoramentos, p. 778 e 779 )
Diante do exposto questionamos: por que não pode a guarda municipal
realizar o papel de preservação ou restabelecimento da convivência social,
principalmente em lugares em que a polícia militar encontra-se em menor
número?
Não nos parece haver um motivo real convincente que responda
negativamente a esse questionamento. A interpretação da constituição federal
à luz de princípios indica que o legislador não optou por excluir a guarda
municipal desse rol de legitimados, e, assim, outorgou a ela uma função menor,
de proteção apenas aos bens da municipalidade. Vale lembrar que os agentes
das guardas municipais podem realizar prisões em flagrante, nas situações de
criminalidade verificadas em quaisquer locais públicos, fora dos limites
expressamente indicados de sua competência originária.
Interessante é ressaltar que a interpretação restritiva da Constituição
Federal no tema em comentário suscita o problema da mudança na
Constituição Federal com a finalidade de atribuir expressamente às guardas
municipais a competência de policiamento ostensivo preventivo.


Diante da dificuldade e conseqüente morosidade da tramitação de
emendas constitucionais, são freqüentes as investidas legislativas estaduais
na tentativa de, pela via legislativa, tentar amenizar o problema da violência.
Recentemente, um projeto de lei na Assembléia Legislativa do Estado do
Paraná, propôs outorgar o poder de polícia ostensiva à guarda municipal. A
boa intenção da nobre assembléia afronta dispositivo constitucional exposto no
artigo 144 “caput” da Lei Maior:
“a segurança pública é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio através da polícia federal,da polícia rodoviária
federal,da polícia ferroviária federal, das polícias civís, das polícias
militares e corpos de bombeiros militares.”
De fato, o caráter centralizador de competências da Carta Magna
impede que os Estados legislem a respeito das competências outorgadas para
a execução dos serviços de segurança pública, nos seus aspectos mais
importantes, mas não impossibilita a interpretação ampliativa do texto maior em
prol do trabalho conjunto ou suplementar das guardas em relação às atividades
próprias das milícias estaduais. Não se trata de substituir uma por outra mas
de integrá-las.
De bom alvitre anotar que tramita na Câmara Federal uma proposta de
emenda constitucional (PEC), da autoria do deputado Fernando Francischini
(Anexo1), que também versa sobre o tema. Dentre as mudanças previstas,
está a autorização do uso de armamentos para deter os contraventores. A
proposta prevê o uso da guarda municipal como necessária apenas para
municípios com mais de 50 mil habitantes.

Existe também argumentação contrária à municipalização do poder de
polícia, como veremos mais adiante. Somente a título de curiosidade, uma das
principais teses atua no sentido do imenso custo de se manter uma polícia pelo


município, mormente no que se refere a instalações, armamentos e
tecnologias.
Outro argumento possui seu cerne na origem latina de nosso país. Nos
países latinos, em geral, a guarda municipal tem função meramente
administrativa, ao passo que, nos países de tradição anglo-saxônica, há uma
polícia judiciária municipal, pelo fato de haver um poder judiciário municipal.
Deveras, muito mais caro do que manter um aparato tecnológico policial
de qualidade, seria a criação de um poder judiciário municipal. Além disso,
seria necessária a alteração radical na Constituição em vigor para que tal
mudança possa ser feita.
Entretanto, com o devido acatamento das doutas posições antes
referidas, nenhum dos argumentos convence porque partem do patológico e
não do “saneamento” da questão da segurança pública.
É de conhecimento notório que a imprensa falada e escrita alardeia,
quase diariamente, que a União, o Estado ou determinado Município criará um
serviço ou realizará uma obra, sempre ao custo de milhões de reais. Essas
notícias sempre aparecem acompanhadas de ilações econômico-financeiras
sobre os valores a serem investidos e os resultados almejados, passando ao
largo do real interessado no custo desses projetos, ou seja o contribuinte,
que paga por aquilo que não tem. A segurança pública é uma dessas
situações.
Assim, se o emprego das guardas municipais pode resultar em
investimentos públicos altos, o custo seria compensado pelo fortalecimento do
sentimento de segurança, o sossego a qual a coletividade tem direito.

Demais disso, tratar-se de modelo latino-americano ou anglo- saxão é
mera filigrana doutrinária; a uma porque há um dever a ser cumprido pelo
Estado (lato senso) e uma clara opção do legislador constituinte em fortalecer
a autonomia municipal, até porque mais próxima das coletividades do que os


demais governos dos entes federados. Os municípios são senhores de suas
necessidades mais prementes. Depois, porque, parafraseando o título de um
livro bastante conhecido, uma situação é vigiar, outra a de punir. O que está
em relêvo em relação às guardas municipais é o interesse público da vigilância;
a punição de delitos é uma conseqüência.
História da Guarda Municipal no Brasil
O tema merece breve referência, retirada do site da Guarda Municipal de
Varginha.
O primeiro serviço policial remunerado pelo erário foi instituído em solo
brasileiro em 1775, pelo regimento de Cavalaria Regular da Capital de Minas
Gerais, a mesma instituição da qual o Alferes Joaquim José da Silva Xavier,
"TIRADENTES", tornou-se Comandante em 1780.
Essa instituição daria origem, mais tarde, à Polícia Militar de Minas
Gerais.
Naquele mesmo contexto histórico, o Imperador Dom.Pedro I, ao abdicar
do trono em 7 de abril de 1831, entregou a nação aos cuidados de seu filho. No
mesmo ano, quando o Brasil estava sendo comandado pela Regência Trina,
foram criadas as Guardas Municipais em cada Distrito de Paz.
No dia 18 de agosto de 1831, foi publicada a lei que instituiu as Guardas
Municipais, Corpos de Milícias e Serviços de Ordenanças.
As referidas patrulhas deveriam circular dia e noite com o escopo de
resguardar a segurança dos cidadãos. O Estado permitiu o uso de força contra
aqueles que resistissem às inspeções regulares.


Em certa ocasião, o então regente Feijó afirmou em sessão no Senado
“Os poucos serviços que fiz em 1831 e 1832, ainda hoje dou muita
importância à criação do Corpo Municipal Permanente; fui tão feliz na
organização que dei, acertei tanto nas escolhas dos oficiais, que até hoje
é esse corpo o modelo da obediência e disciplina, e a quem se deve a
paz e a tranqüilidade de que goza esta corte”.
(http://www.gmvarginha.com.br/artigos/guardamunicipal_ )
Como se pode notar, a história da Guarda Municipal revela uma estrita
ligação com a história do Brasil, e sempre teve como finalidade a segurança
pública e não apenas a proteção de bens e serviços prestados pelo município,
ideia defendida por muitos no Brasil contemporâneo.
Direito constitucional
A Constituição e princípios aplicáveis em conjunto de normas
norteadoras do sistema jurídico, por isso, somente ocorrerá uma
municipalização concreta do poder de polícia quando houver uma mudança,
por meio de emenda, que altere o artigo 144 antes citado.
Ademais, forçoso concluir que a Constituição destaca a finalidade da
segurança pública, mas não a conceitua.

José Afonso da Silva define segurança pública como “a manutenção da
ordem pública” asseverando tratar-se de:


“uma situação de pacífica
convivência social, isenta de ameaça de violência ou de sublevação
que tenha produzido ou que supostamente possa produzir a curto
prazo, a prática de crimes”(Afonso da Silva,JOSÉ, Curso de Direito
Constitucional, p.777 e 778)
Por conclusão, chegamos à definição de que segurança pública,
consistiria na manutenção da convivência social, sem que haja a criação de
situações que culminem ou possam desembocar em delitos, de modo que cada
cidadão goze de direitos e deveres sem qualquer obstáculo ou imposição por
parte de outrem.
Como dito alhurese, existem alguns princípios constitucionais
diretamente envolvidos com a temática proposta por este trabalho. Foi dito
também que se faz mister uma mudança na Constituição para consagrar a
guardas municipais como legitimada a atuar, isoladamente, na área da
segurança pública.

Supremacia da Constituição
A supremacia da Constituição refere-se à hierarquia existente entre as
normas. Essa hierarquia torna harmonioso o sistema jurídico, uma vez que
demonstra qual norma será aplicada em cada caso concreto. Grosso modo, as
normas constitucionais servem de supedâneo para a criação das demais leis
infraconstitucionais. Observação importante está no fato de essa hierarquia só
existir nas constituições rígidas.

Nada simboliza mais esse princípio do que a pirâmide de Kelsen, teoria
que sobrepõe a Constituição sobre as outras regras. A partir da teoria do
consagrado jurista chegamos à conclusão de que ambos, Estado e o
Município, não têm detem competência legislativa sobre segurança pública.
Isso porque, segundo a doutrina, a CF de 88 é taxativa no que tange aos


legitimados para atuar na área, o que impede as outras leis infraconstitucionais
de inovar no tema.
De maneira mais literal, a supremacia da constituição significa seguir
fielmente o conteúdo da Lei Maior, sem interpretações que modifiquem seus
alicerces. Dessa maneira, ao fazer uma análise do artigo 144 “caput”, não
haveria falar em Guarda Municipal no tocante à competência de polícia
ostensiva-preventiva.
Sob este enfoquee para evitar fatidiosa repetição leia-se o dito
anteriormente, para evitar fastidiosa repetição sobre a interpretação ampliativa
da Carta Magna, sendo imperativo sustentar que assim procedendo não há
ferimento do princípio da legalidade, insculpido no Texto Maior e de
observância relevante para o legislador infraconstitucional e para a
administração pública.
Princípio da Legalidade
Da supremacia da constituição e adequação da legislação infra-
constitucional surgiu o sistema de controle direto e indireto de
constitucionalidade, tema que merece abordagem específica. Interessa mais ao
presente trabalho o conceito administrativo, qual seja, o adminstrador ou
agente público pode fazer apenas o que a lei permite.

Na ocasião da promulgação da Constituição Federal, optou-se por
excluir a GM do caráter policial repressivo, já que as condições sociais
convergiam para esse entendimento. Com a modificação da base social, com
aumento da violência, déficit no contingente policial e flagrante mutação da
convivência social, influenciada pela interação global (globalização), favorecida
pelo aparato tecnológico de comunicação, mudaram os costumes, mudaram as
bases de convivência pacífica, mudaram e se criaram novas modalidades de
delito, o que impôs uma releitura dos mecanismos repressivos. Por essa


razão, não há mais a opção de deixar a guarda municipal fora do quadro
integrado do poder repressivo criminal.
Uma das raras manifestações favoráveis à presente proposta é da lavra
do Procurador do Estado de São Paulo PEDRO LUIS CARVALHO DE
CAMPOS VERGUEIRO, “verbis”:
“ Assim, tais vigilantes do patrimônio
municipal, quando no exercício de suas funções, estarão,
imediatamente, de fato, e não por força de obrigação legal, sem ser
atividade inerente as suas atribuições – dando como qualquer cidadão,
proteção aos munícipes. A sua mera presença nos locais designados
junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como
força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma
indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal,
, por via de consequência, implicará na proteção dos munícipes: aquela
como atribuição decorrente da norma jurídica, e , essa, como plus
empírico resultante daquela”(Apud Diógenes Gasparini em parecer
anexo)
Deflui destes cometários, que o ilustra articulista propõe a ampliação da
competência das guardas municipais, implícitas nas atividades aparentemente
restritivas atribuídas pela Constituição Federal, valendo invocar a esta altura a
relevância do tema no Direito Administrativo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta que “ Pelo conceito moderno ,
adotado no direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado
consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do
interesse público.” Acrescenta:

“Esse interesse público diz respeito aos mais variados setores
da sociedade como segurança, moral, saúde, meio ambiente,
defesa do consumidor, patrimônio cultural, propriedade.Daí a
divisão da polícia administrativa em vários ramos: polícia de


segurança, das florestas, das águas, de trânsito, sanitária
etc.”(Di Pietro,Maria Sylvia, Direito Administrativo, p.118, 2011)
Ora: mesmo pelos estreitos parâmetros do § 8º, do art.144, da
Constituição Federal é inarredável desfrutarem as guardas municipais do
poder de polícia administrativa, que segundo a ilustre professora de direito,
pode incidir em duas áreas de atuação: preventivo e repressivo. O primeiro
seria ínsito à polícia administrativa e o segundo da polícia judiciária, incluídas
neste último conceito as policias militares e civis.
O Desembargador Álvaro Lazzarini, um dos estudiosos do tema, aponta
que a linha de diferença entre uma e outra “está na ocorrência ou não do
ilícito penal. Com efeito, quando atua na área de ilícito puramente
administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa.
Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.”(RJTJ-
SP,v.98:20-25 apud Maria Sylvia, pág citada).
Figure-se, entretanto um exemplo, com base na licença “ ato
administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele
que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade.”( Di Pietro,
Maria Sylvia, Direito Administrativo, p.230, 2011).
Por esse enfoque doutrinário, verifica-se que a concessão das licenças
pelo Poder Público é ato vinculado ou seja, está entre aqueles em que a
observância dos requisitos tracejados pela lei é de rigor, tanto para a
Administração como para o administrado. Ou seja, a Administração não pode
deixar de concedê-la, desde que o administrado preencha os requisitos legais,
entre eles o de que a atividade pretendida em determinado local seja
compatível com a lei, ou seja não sirva para fins espúrios. Valendo
acrescentar que quem outorga a licença administrativa é também o detentor
do poder de polícia, figure-se o exemplo de uma “lan house”.

De regra a atividade é legal, mas favorece o desvirtuamento para o
ilícito penal, como supostamente aconteceria se passasse a esconder uma


rede de pedofilia, caracterizando crime virtual ou cibernético. Se a lição do
douto desembargador Lazzarini for inteligida em sua literalidade, a
constatação do ilícito obrigaria a Administração à comunicação à polícia civil ou
à militar, na hipótese de agentes da guarda municipal detectarem o ilícito
penal. Com o devido acatamento, não parece afrontar o princípio da legalidade
advogar que os agentes da guarda pudessem fechar o estabelecimento,
apreender os equipamentos e conduzí–los, assim os responsáveis, à polícia
judiciária. Admitir que os agentes administrativos, aí incluídos guardas
municipais, devessem “chamar a polícia” é diminuir o poder municipal cujo
interesse peculiar abrange também a repressão criminal.
É bem de ver, concluindo, que as autoridades públicas de qualquer
esfera de, têm o poder e o dever de reprimir ações contrárias à lei, de qualquer
índole.
Diante do parecer do douto procurador, conclui-se que a guarda
municipal deve zelar não somente pelo patrimônio público, mas também pelos
munícipes, que são o maior patrimônio da cidade e não contrariam a legalidade
se agem repressivamente em prol da comunidade, do interesse público.
Outrossim, destacamos novamente o caráter social insculpido no
presente tema. Se a GCM zela pelo patrimônio público, então ela,
disparadamente, encontra-se mais próxima da população em relação às outras
forças públicas.
A proximidade entre o Estado e o cidadão, hoje, é a principal arma para
a manutenção da ordem pública. É o que têm pretendido fazer as Unidades de
Polícia Pacificadoras. A polícia comunitária tem se mostrado eficiente no
tocante ao combate da criminalidade e restauração da ordem nos locais
olvidados pelo Estado.

Na doutrina encontramos várias vezes a denominação de polícia
comunitária como sinônimo da guarda municipal. Ora, seria de bom alvitre a
idéia de incorporar a GCM no projeto das UPP.s, visto que ambas são dotadas


do caráter social e de forte presença na vida dos cidadãos, o que não sucede
com as Forças Armadas cujas atribuições são diversas das de segurança
pública, distantes das atribuições que exercem atualmente nas Unidades
Pacificadoras criadas no Estado do Rio de Janeiro, em que pese a forte
presença do tráfico de drogas. Em breve sinalização, até porque o tema é
extenso, o princípio da legalidade está sob questionamento neste caso, salvo
melhor juízo, e nem por isso, com abono no interesse público, o reforço das
forças militares federais foi afastado.
Princípio da reserva do possível
O princípio da reserva do possível não está insculpido diretamente na
constituição, mas foi absorvido pelo direito pátrio. Embora tenha origem alemã,
é perfeitamente aplicável no direito brasileiro.
Por este postulado, somente seria exigível a prestação do Estado caso
não houvesse afronta aos limites econômicos possíveis do aparelhamento
estatal.
Isso se aplica diretamente ao poder de atuação da Guarda Municipal.
Não pode o município combater a criminalidade sem o aparelhamento
adequado da sua força pública. Por isso, deve atuar nas questões de menor
periculosidade. Notoriamente, o município é o ente federativo dotado de menor
potencial orçamentário, logo, não poderá o principal legitimado para
proporcionar a sensação de segurança à população.
Princípio da Liberdade

O princípio da liberdade está elencado no Caput do artigo 5º da
Constituição Federal. Dele se desdobram a liberdade de expressão, de culto,
de associação e de locomoção, entre outras.


A liberdade de locomoção está adstrita à segurança pública, pela simples
ideia de não poder o cidadão se locomover livremente por locais perigosos.
Esse direito fundamental tem sido esquecido pelas autoridades com o recente
aumento da criminalidade, porque o medo tolhe a confiança do cidadão em
relação às instituições públicas, o que o faz optar por permanecer em sua
residência na maior parte do tempo.
Eis a dicção do artigo 5º , inciso XV, da constituição:
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de
paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair
com seus bens;
A partir do que foi prescrito adrede, qualquer cidadão pode se locomover
por todo o território nacional com seus bens em tempos de paz. É vedado
qualquer impedimento ao ir e vir costumeiro. Entretanto, a violência constitui
um fator impeditivo poderoso na restrição do direito de ir e vir, já que está
relacionada a um sentimento forte, o medo.
Nesse diapasão, o poder público tem falhado em proporcionar a livre
locomoção em território nacional, pelo fato de vivermos com o sentimento de
desconfiança em relação aos próximos.
Princípio da Socialidade
Miguel Reale, em seu aclamado artigo “A visão geral do Projeto do novo
Código Civil ” , explica o motivo mais importante dessa obra, o princípio da
socialidade:

O “sentido social” é uma das
características mais marcantes do projeto, em contraste com o
sentido individualista que condiciona o Código Civil ainda em
vigor. Seria absurdo negar aos altos emérito da obra do


insigne Clóvis Beviláqua mas é preciso lembrar que ele redigiu
sua proposta em fins do século passado, não sendo segredo
para ninguém que o mundo nunca mudou tanto no decorrer do
presente século, assolado por profundos conflitos sociais e
militares.
Se não houve a vitória do socialismo,
houve o triunfo da “socialidade”, fazendo prevalecer os valores
coletivos sobre os individuais, sem perda, porém, do valor
fundante da pessoa humana.
Tanto o Código Civil de 2002 quanto a Constituição Federal se
preocuparam com o fator social, do qual muitos dispositivos se originaram ou
tiveram influência direta.
O prevalecer dos valores coletivos sobre os individuais é o grande
alicerce do poder de polícia, cujos poderes de fiscalização da administração
poderão se sobrepor à individualidade do cidadão comum em certas ocasiões.
A socialidade também pautará a nossa tese sobre a extensão do poder
de polícia policial à Guarda Municipal, função que atualmente não é outorgada
à essa instituição pela Constituição Federal.
Em resumo, a socialidade é a garantia do bem estar social ou da
coletividade em detrimento de certos valores individuais ou mesmo direitos
fundamentais do cidadão.
A preocupação social reflete-se, por exemplo, na função social da
propriedade. Que evita a especulação imobiliária e, ao mesmo tempo, garante
o direito à moradia e o disperdício imobiliário.
Garantir a competência da Guarda Municipal para trazer mais
segurança para a população é uma questão social importante, mesmo que seja
em tom complementador dos serviços prestados pelas outras polícias.


DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O direito administrativo é essencial para a tratativa do tema em questão.
Se o direito constitucional compõe-se de regras que norteiam as demais
normas do Estado, o direito administrativo trata de aperfeiçoá-las e de mostrar
o modo correto de execução. Não pôde o legislador prever todas as situações
das normas de atuação do Estado. Desta feita, o direito administrativo serve de
supedâneo para a regulamentação complementar das situações em que o
Estado atua.
Sem prejuízo das breves anotações já referidas, à luz de ensinamentos
doutrinários respeitávei, não é demais invocar outros subsídios sobre o tema.
As guardas municipais possuem poder de polícia administrativo no que
tange às competências que lhe foram atribuídas. De início, traçaremos as
características do poder geral de polícia.
O renomado jurista Celso Bandeira de Mello ministra com Apud a Cirne
Lima “ São traços característicos da atividade de polícia:

a) prover privativamente de autoridade pública, donde
se excluir de seu âmbito a reclusão compulsória de louco,
promovia por parente, por exemplo; b) ser imposta
coercitivamente pela administração, pelo que nela não se
alberga o direito de vizinhança, ainda quando as imposições
dele decorrentes sejam asseguradas de modo coativo, mas
por injunção do judiciário, provocado, como é óbvio, pelo


particular interessado; c) abranger genericamente as
atividades e propriedades, daí escaparem de seus campos os
monopólios fiscais, posto que beneficiam a uma só atividade o
patrimônio, ao invés de favorecerem as atividades ou
patrimônios em geral.” (Bandeira de Mello, Celso Antônio
Curso de Direito Administrativo, p.767,2005).
O poder de polícia visa, basicamente, a evitar um dano do particular
para a sociedade.
Das características citadas adrede, podemos ressaltar o império do
poder de polícia sobre o particular, resultante da ordem de um agente
legitimado que visa ao bem comum ou social.
Competência do poder de polícia municipal
A expressão competência do poder de polícia municipal refere-se à
extensão ou delimitação das atribuições da guarda municipal. A competência,
segundo a melhor doutrina, geralmente divide-se em ratione loci (em razão do
lugar); ratione materiae (em razão da matéria) e ratione personae (em razão da
pessoa).
A GCM sofre delimitações em razão do lugar, já que sua competência
se extingue quando a infração for realizada fora dos limites territoriais do
município. Outrossim, possui limitação em relação à matéria, uma vez que,
atualmente, a Carta Magna restringe seus poderes apenas para zelar por bens
municipais em geral. Há delimitação da competência funcional, isto é, somente
o agente legitimado pela administração municipal será o verdadeiro incumbido
de evitar as infrações.
Pode a administração manifestar-se por meio de atos administrativos
diretos como apreensão de coisas ou fiscalizações.


Celso Bandeira de Mello aponta quais são os valores que deverão ser
protegidos pela polícia administrativa: (a) segurança pública; (b) ordem pública;
(c) tranquilidade pública; (d) higiene e saúde pública (e) estético e artístico (f)
histórico e paisagísticos (g) riquezas naturais (h) moralidade pública (i)
economia popular. (Bandeira de Mello, Celso, Curso de Direito
Administrativo,p.780,2005)

Tal afirmação é um importante ponto de partida para definir as
competências da guarda municipal quando houver uma unificação de suas
atribuições no âmbito nacional. e(a) de segurança pública; b) de ordem pública;
c) de tranqüilidade pública; d) de higiene e saúde públicas; e) estéticos e
artísticos; f) históricos e paisagísticos; g) riquezas naturais; h) de moralidade
públi Das atribuições elencadas pelo nobre jurista podemos destacar como a
mais natural da guarda municipal a manutenção da ordem e da tranquilidade
pública, principalmente em eventos de grande vulto, tais como partidas de
futebol, shows e outros eventos públicos. Seria de bom alvitre a substituição da
polícia ostensiva (PM) pela GM, uma vez que a primeira é a grande legitimada
pela Carta Magna para reprimir os atentados contra a lei.
Outra atribuição cabível à GM é o zelo pelas riquezas naturais do
município. Nas pequenas cidades dos rincões brasileiros a atuação da polícia
ambiental é praticamente nula. Funcionários do IBAMA também são escassos
em relação às grandes paisagens existentes no nosso país. Desta feita,
poderia a guarda municipal, no limite de sua competência territorial, observar e
sanar os atentados contra a natureza.
Realmente, é mais complicado atribuir os dois últimos itens elencados
por Celso Bandeira de Mello como competências da Guarda Municipal. A
moralidade administrativa e os crimes contra a economia popular são condutas
mais específicas e difíceis de serem identificadas. Por isso, dependem de
treinamento específico. Nesse caso, a competência deverá ser atribuída às
outras polícias ou por órgãos especiais para tratar do caso.
O zelo pelo patrimônio histórico, estético e artístico já faz parte das
atribuições da GM e são legitimadas pela Constituição Federal.
No tocante à saúde pública, a guarda municipal poderá auxiliar sua
manutenção, valendo-se da orientação da Secretaria de Saúde local ou
estadual.

Uma outra atribuição deveras importante e que se encaixa no perfil atual
das competências da GM é a mautenção do trânsito e das vias municipais. Há
espaço para uma interpretação no sentido de que pode a Guarda Municipal


sancionar infrações administrativas relativas ao trânsito, como veremos mais
adiante.

A partir do que foi ressaltado adrede, deve-se concluir que são inúmeros
os serviços que podem ser outorgados à GM. Contudo, é mister uma
adequação legislativa para não causar conflitos com as outras polícias do
Estado Brasileiro.
Autonomia do município
Preceitua o artigo 18 da Constituição Federal:

Art. 18. A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A partir do disposto no artigo supracitado, tem-se como inequívoca e
consolidada a posição de independência do município em relação aos demais
entes federativos.

Para entender melhor essa autonomia, convém relembrar da lição de
José Afonso da Silva: “A Constituição Federal assegura autonomia aos
Estados federados que se consubstancia na sua capacidade de auto-governo,
auto-organização, auto-legislação e auto-administração.” (Silva, José Afonso,
Curso de Direito Constitucional, p. 474, 2005).
A partir do ministrado, chega-se à conclusão de que a autonomia se
subdivide em várias categorias. Cada um desses subitens são, na verdade,
características do Pacto Federativo. Representam a não interferência de um
ente federativo no outro, de modo que cada Estado tenha sua própria
legislação, administração e organização.
A Constituição Federal, no artigo 30, elenca as competências
outorgadas pelo constituinte ao município. A partir dessas atribuições caberá
ao município administrar, legislar complementarmente e organizar a sua
estrutura, com o intuito de prestar o melhor serviço possível ao cidadão.

Importante é asseverar que a nova Lei Maior instituiu uma
independência maior aos municípios. Isto porque a constituição anterior


outorgava aos Estados o modo pelo qual os seus municípios seriam
organizados. Atualmente detm autonomia para se auto regularem.
A fiscalização do trânsito pela guarda municipal
O real detentor da competência sobre a legislação de trânsito é a União,
consoante o disposto no artigo 22, XI. No entanto, o Código de Trânsito
Brasileiro dispõe sobre a atuação do município no que tange à organização e
fiscalização do trânsito:
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de
trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de
trânsito, no âmbito de suas atribuições;
VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar
as medidas administrativas cabíveis, por infrações de
circulação, estacionamento e parada previstas neste Código,
no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;
VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e
multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada
previstas neste Código, notificando os infratores e
arrecadando as multas que aplicar;
VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e
medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por
excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem
como notificar e arrecadar as multas que aplicar;
Nesse diapasão, estão concretos os alicerces que legitimam a Guarda
Municipal como órgão fiscalizador do trânsito. Neste caso, a expressão-chave é
Poder de Polícia de trânsito. Tal expressão significa controlar ou fiscalizar a
liberdade de cada cidadão no trânsito em razão da ordem pública.
Resta inequívoco que a atuação do município é de aplicação e
fiscalização das normas contidas no Código de Transito Brasileiro, não
podendo este inovar no tocante a legislação.

Há destaque para o caráter sancionador em caso de descumprimento da
legislação, por meio da aplicação de multa e de advertência por escrito. Deve o


órgão municipal atuar de maneira integrada com a Secretaria Estadual dos
Transportes e com o Ministério dos Transportes.
Nesse sentido, encontra-se o entendimento da legitimidade da GM para
aplicar sanções, como demonstra a decisão do Tribunal de Justiça de São
Paulo:

Processo:
CR7883875000 SP
Relator(a):
Edson Ferreira da Silva
Julgamento:
10/09/2008
Órgão Julgador:
12ª Câmara de Direito Público
Publicação:
26/09/2008

Ementa

MANDADO DE SEGURANÇA Guarda Municipal Município de
São José do Rio Preto Aplicação de multa de trânsito Multa
anulada por falta de competência da Guarda Civil Municipal
Fiscalização do trânsito local e imposição de multa pela
guarda civil Ausência de impedimento constitucional ou legal
Segurança denegada para. afastando qualquer impedimento
da atuação como agente de trânsito, declarar a validade da
multa aplicada Recurso voluntário e reexame necessáno
providos para esse fim .

No teor da referida jurisprudência argumenta-se no sentido de a
Constituição não legitimar a Guarda Municipal para a aplicação de sanções
administrativas de trânsito. Data venia, não legitima nem proíbe.
Noutro trecho da mesma Jurisprudência, os magistrados fundamentam
com supedâneo no CTB:

“Alude que órgãos e entidades executivos do Sistema
Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as
atividades nele previstas visando maior eficiência e segurança
para os usuários (art 25), que oagente da autoridade de
trânsito competente para lavrar auto de infração poderá ser
servidor civil, estatutário ou celetista (art. 280, § 4°), e que se
qualifica como agente da autoridade de trânsito pessoa, civil
ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para
o exercício das atividades de fiscalização, operação,
policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento (Anexo I)



Por tais disposições, não se vislumbra impedimento constitucional ou
legal para que as guardas municipais atuem como agentes de trânsito”.
A decisão em questão está de acordo com a realidade brasileira, pelo
fato de não haver condições e tampouco necessidade de os municípios
menores serem dotados de órgãos especiais para a organização do trânsito,
visto que sua baixa densidade demográfica evita problemas efetivos na área do
trânsito.

Contudo, não se pode olvidar que a tese confirmadora da competência
para sancionar no trânsito da GM não é unívoca, e muitas decisões, inclusive
do mesmo tribunal, entendem que são nulas as multas aplicadas pelo guarda
civil.
Notoriamente, o assunto é questão para ser decidida pelo Supremo
Tribunal Federal, já que a constituição não delimita o poder de polícia do
trânsito e seus legitimados.
Abordagem policial
A abordagem policial é outro tema de suma importância, visto que se for
considerada abusiva ou ilegal, acarretará a nulidade do processo que dela
eventualmente resultar. Trata-se de meio de prova segundo a legislação
processual penal.
É regulamentada pelo artigo 244 do Código de Processo Penal:
Art. 244 - A busca pessoal independerá de mandado, no
caso de prisão ou quando houver fundada suspeita de
que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de
objetos ou papéis que constituam corpo de delito, ou
quando a medida for determinada no curso de busca
domiciliar.


A partir do exposto, podemos ressaltar que a busca pessoal só poderá
ser realizada quando houver fundada suspeita, isto é, alguma atitude ou
movimentação suspeita da parte que desperte a atenção da autoridade.
Outro ponto importante é que a busca pessoal só independerá de
mandado de busca em três situações,segundo Guilherme Nucci (Manual de
Processo e exec.Penal, 531, 2010) quais sejam:

a) Havendo prisão do revisitado; A prisão do acusado faz
cessar a sua inviolabilidade pessoal, independentemente
de ordem judicial.

b) Fundada suspeita de estar carregando arma proibida,
objetos ou papéis que formem a materialidade do delito.

c) Quando houver mandado de busca domiciliar. A busca
domiciliar por mandado acarretará a faculdade da investigação das pessoas que
estiverem no local.
Em todas as outras situações que não foram taxadas anteriormente, a
busca pessoal sem mandado será considerada ilegal.
A doutrina diverge quanto ao verdadeiro legitimado para o cumprimento
da busca e apreensão. A maioria dos doutrinadores sugere como real
legitimado para a busca e apreensão na fase investigatória, a polícia judiciária
ou polícia Civil. Embora quase todos não descartem a possibilidade
excepcional do cumprimento dessa tarefa pela Polícia Militar.
Não deveria ser dada tanta importância para quem realiza o ato, mas sim
se o mesmo foi feito de acordo com os requisitos necessários.
Na realidade, vivemos um grande problema político no Brasil, no tocante
às competências policiais, que culminam em uma grande rivalidade entre as
instituições. Tal conflito, é oriundo da distorção criada pela forma federativa
brasileira e a repartição de poderes, principalmente, que deveria ter seguido à
risca os modelos originais.
Isso posto, é ínfimo o número de doutrinadores que defendem a
abordagem policial da guarda municipal. Logicamente, quando na realização
de suas atribuições, resta inequívoco que esse poder se torna legítimo. Para
proteger seus bens, serviços e instalações, consoante o disposto no artigo 144,
par.8 da CF, poderá GM desfrutar de tal poder.


Podemos encontrar na jurisprudência teses favoráveis à outorga deste
poder à GM.
ENTORPECENTE – tráfico – Guardas municipaisque, despidos de
mandado judicial, dão voz de prisão e apreendem adroga
do portador ou depositário – Admissibilidade por tratar-se
decrime de natureza permanente.
Ementa da Redação: Em razão do tráficode
entorpecentes ser considerado crime de natureza
permanente, estandoo agente em situação de flagrância,
não há ilegalidade a ser sanada pelofato de guardas
municipais, despidos de mandado judicial, terem dadovoz
de prisão e apreendido a droga do portador ou
depositário. (RO emHC 9.142-SP-5a T – j 22 02 2000-rei
Mm José Arnaldoda Fonseca DJU 20.03.2000, publicado
na Revista dos Tribunais, vol. 779, pág.524/526).
Apelação Criminal 1166091390000000
Relator(a): Eduardo Pereira Santos Junior
Comarca: Limeira
Órgão julgador: 8ª Câmara de Direito Criminal B
Data do julgamento: 30/05/2008
Data de registro: 16/09/2008
A guarda municipal, prevista no § 8°t do artigo 144da CF,
tem como tarefa precípua a proteção do patrimônio do
município,cifrado na dicção de Hely Lopes Meirelles, no
policiamentoadministrativo da cidade.
(…)
A limitação de competência, no entanto, não exclui ou
retira de seus integrantes a condição de agentes da
autoridade, legitimados, dentro do princípio da
autodefesa da sociedade, a fazer cessar prática
criminosa.
Não existe justificativa mais plausível para a abordagem da guarda
municipal do que dizer que qualquer do povo poderá dar voz de prisão quando
constatar ilegalidade.
Seria desperdício absurdo de verba o poder público treinar guardas,
equipá-los e não os investir da capacidade mais natural e elementar da
segurança, o poder de abordar suspeitos.


A abordagem policial é, por sua natureza, ato administrativo. Destarte,
possui todas as características do ato administrativo. São eles, a
imperatividade, a auto executoriedade e a presunção de legitimidade.
É presumidamente legítimo porque encontra supedâneo no princípio da
legalidade dos atos da administração pública. Tal princípio convalida a
realização imediata dos atos administrativos, masmo se eles forem dotados de
vício. Trata-se de presunção juris tantum.
É imperativo pelo fato de ser revestido de coercibilidade em sua
execução. São atos de império da autoridade sobre os administrados
É autoexecutável por não depender de autorização do poder judiciário
para ser realizado. Tal medida evita a morosidade e o perecimento em certas
situações. Os poderes, de polícia e fiscalização, por exemplo, independem de
autorização judicial. Contudo, parece que há um certo conflito entre a referida
característica e os princípios do contraditório e ampla defesa, assegurados
constitucionalmente.
Como todo ato administrativo, a abordagem depende dos requisitos de
validade do ato administrativo.
O primeiro e principal é a competência. Somente o agente autorizado
poderá realizar o ato administrativo. É intransferível e improrrogável. No
entanto, pode haver delegação ou avocação.
A finalidade é o requisito que impede o administrador de fazer escolhas.
Ele deve fazer o que estiver na lei e de acordo com os fins predominantemente
públicos.
A forma é o meio pelo qual a administração realiza seus atos. A doutrina
tradicional do direito administrativo diz que os atos devem ser solenes, escritos
e expressos. Somente em casos muito peculiares permitem-se atos orais,
tácitos e não solenes. Geralmente ocorre em casos de urgência. A abordagem
policial encaixa-se perfeitamente como exemplo de urgência.
O Motivo é a situação ou fato que determina quais atos administrativos
deverão ser realizados. Pode se vincular à lei ou então será motivada pela
vontade do administrador.


O objeto refere-se às situações jurídicas adstritas ao ato administrativo.
O ato pode modificá-las, criá-las ou extingui-las. O objeto deve ser lícito e
moral, de acordo com os padrões da administração.
Finalmente, o mérito é a exposição dos fatos que levaram ao objeto do
ato jurídico.
Diante disso, a busca pessoal ou abordagem policial deverá estar de
acordo com todas essas características e requisitos. Essa interdisciplinaridade
é complexa e ao mesmo tempo fundamental para que problemas judiciais não
venham a ocorrer.
Da interpretação da constituição
Ao tratar do tema Guarda Municipal, a interpretação mais sóbria que se
deve fazer é no sentido de que o constituinte foi, no mínimo, displicente com a
segurança pública.
Muitos doutrinadores e aplicadores do direito seguiram cegamente o
disposto na Carta Magna, fizeram interpretação restritiva e esqueceram-se do
abismo social no qual vivemos.
Como dito anteriormente se levarmos ao pé da letra a interpretação da
Lei maior, chegaremos à conclusão de que o emprego da Força Nacional, hoje
tão importante para a segurança do Rio de Janeiro e outros Estados, é
inconstitucional, uma vez que não está insculpida na Constituição, no artigo
que consagra os legitimados para atuarem na área da segurança pública.
Nesse diapasão, a interpretação mais correta é a teleológica. Está mais
atenta às preocupações sociais e às mudanças que ocorreram ao longo das
últimas décadas, método esse que é objeto de emprego pelo poder judiciário,
“verbis”:
Art. 5° Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais
a que ela se dirige e às exigências do bem comum [Lei
de Introdução ao Codigo Civil].
Não há outro sistema de interpretação que seja tão abrangente como a
interpretação teleológica, que visa à harmonia econômico-social, de
modo que pode ser invocado para a interpretação do artigo 144, 8º da
CF


Parecer do professor José Cretella Jr
Em 1989, após a promulgação da Constituição Federal, havia uma certa
preocupação por parte da sociedade e autoridades sobre a competência da
Guarda Municipal no tocante à segurança pública.
Preocupada com tal situação, a AGEMESP (Associação das Guardas
Municipais do Estado de São Paulo) solicitou ao renomado professor da
Universidade de São Paulo, José Cretella Jr, um parecer a respeito da
legalidade da atuação da Guarda Municipal, na segurança pública.
A tese defendida pelo professor foi importante para a consolidação da
GM como força pública, inclusive porque foi a primeira obra que defendeu com
vigor o uso da força municipal no combate à criminalidade, no final dos anos
80.
Entre as brilhantes ideias defendidas pelo professor, podemos ressaltar
as seguintes:
“A Guarda Municipal destina-se a colaborar com os demais órgãos do
Estado, na consecução da segurança publica diante do exercício da parcela de poder
de policia de que e detentora. Protegendo "bens", "serviços e ''instalações'', a Guarda
Municipal pode exercer o poder de policia de que dispõe para vigiar pessoas no
Âmbito municipal.” (parecer em anexo)
A partir do ministrado, podemos asseverar que a Guarda Municipal,
quando protege os bens, serviços e instalações, deverá também proteger os
munícipes.

Em outro trecho, o jurista disserta sobre a interpretação sistemática do
Capítulo de Segurança Pública insculpido na Constituição: “A interpretação
sistemática do capítulo reservado à segurança publica, revela, ao interprete, que a preservação
da ordem publica compreende a proteção das pessoas e do patrimônio, dos bens, instalações
e serviços.”(parecer em anexo)
A tese defendida pelo professor é simples e abrangente, uma vez que
afirma a proteção de bens, instalações e serviços como atividade típica e
natural da segurança pública, visando manter a ordem.


No âmbito municipal, concordamos com o nobre jurista quando ele
afirma que as decisões municipais recaem de forma instantânea e intensa
sobre os governados:
"Entende-se a razão pela qual o poder de polícia,
no âmbito municipal, deva ser mais favorecido e mais amplo do que nas outras áreas,
já que, nas coletividades publicas locais, a AÇÃO DA ADMINISTRAÇAO É MAIS
DIRETA, INTENSA, PROFUNDA E FREQUENTE, em razão do maior numero de
conflitos que surgem entre o poder publico e o administrado, eclamando-se, por isso
mesmo, ação policial continua e eficiente "(cf. J. Cretella Junior, Direito Administrativo
municipal, Rio, Forense, 1981, p.277).
Destarte, a Guarda Municipal está mais presente na vida dos
governados em relação às outras forças policiais e governos Estaduais e
Federal.
Quando um governador ou presidente decide sobre segurança pública,
toma uma decisão de caráter geral em relação os municípios. Nem todos os
municípios encaixam-se nas políticas adotadas nos âmbitos estaduais e
federal. Em uma cidade grande estão presentes problemas mais graves e
latentes. O efetivo policial precisa ser maior. A criminalidade é heterogênea.
Em ambos os casos a Guarda Municipal se faz mister. Porém, deverá
ser mais estruturada e atuar em maior harmonia com as outras polícias.
„ AUTONOMIA DA GUARDA MUNICIPAL
Inserir a guarda municipal no combate à criminalidade implica
necessariamente a divisão de funções entre as polícias. Isso evita um possível
conflito de competências e, principalmente, contorna a briga política entre as
forças policiais, que tem sido tão prejudicial nos últimos anos.

O pacto federativo pressupõe que não existe hierarquia entre as
polícias, uma vez que elas possuem atribuições diferentes. No entanto,
basta averiguar superficialmente as ações de cada polícia, nos últimos
tempos para concluir que já está havendo interferência ou conflito de


competências, quando deveria ocorrer a somatória de esforços, com reflexos
na eficácia dos serviços e na economicidade.
É muito comum ver a polícia militar cumprir mandados de busca e
apreensão domiciliar. A referida ação é típica da polícia judiciária, devendo,
portanto, ser realizada pela Polícia Civil.
O exemplo ilustra somente uma dentre tantas discórdias entre as
corporações.
Por isso, embora seja muito importante que estejam expressamente
delineados os afazeres de cada polícia, fixar planos e metas comuns com
atividades coordenadas e não superpostas como geralmente ocorre é tarefa a
ser reivindicada dos governos

Sendo assim, não pode a Guarda Municipal ser submissa
hierarquicamente as outras polícias. Deve haver integração para culminar em
uma solução mais célere dos delitos.

Da critica ao federalismo brasileiro
O federalismo é o embrião de criação do Estado moderno. Do pacto
federativo surgem as competências de cada ente federativo. Igualmente,
origina-se a distribuição de rendas e o modo como ela será feita.
Para o melhor entendimento do federalismo, faz-se mister relembrar a
sua origem.
O federalismo nasceu nos Estados Unidos, juntamente com a
Constituição de 1787. O contexto histórico é fundamental, uma vez que vários
Estados independentes se uniram contra o Colonizador ou Metrópole, a
Inglaterra. Naquela época, os ingleses representavam a ameça externa,
opressora dos direitos dos cidadãos residentes em cada Estado americano.
Influenciados pelos ideais iluministas, os Estados se reuniram em busca
da liberdade e contra o absolutismo, inimigo da democracia e da liberdade civil
e econômica.

Na verdade, asseveramos ser o federalismo o oposto do absolutismo.
Enquanto o federalismo, como já destacado, refletia os ideais iluministas
democráticos, pautados pela liberdade e pelo respeito aos direitos inseridos no
pacto, o absolutismo, por sua vez, destacou-se pela tirania, pela restrição na
escolha da religião (o rei determinava qual seria seguida pelos seus súditos) e,


frisamos, pela hereditariedade, isso é, o cargo maior da nação passava de
geração para geração sem a verdadeira expressão da vontade do povo, grande
afronta à liberdade de voto.
Não havia fiscalização dos atos da corte, o que se traduzia em grandes
e luxuosas festas patrocinadas pelo Estado, o que mais tarde, culminaria em
um dos principais motivos da revolução francesa.
Dessa união democrática, resultou uma carta que estabelecia direitos
iguais entre os Estados e, ao mesmo tempo, criava um terceiro ente federativo,
a União.
Isso posto, uma conclusão importante deve ser ressaltada: os Estados
criaram a União e formaram um sistema que a originou. Observamos que esse
foi exatamente o oposto do que ocorreu no Brasil na Constituição de 1988,
quando a União se descentralizou e criou os Estados.
Sobre esse assunto, é muito importante a lição de Manoel Gonçalves
Ferreira Filho:
“Em casos como o dos Estados Unidos, da Alemanha, da Suiça,
o Estado federal resultou de uma agregação (federalismo por agregação) de Estados
a que ele preexistiam. O Estado Federal veio superpor-se a tais Estados. Noutros,
como no Brasil, o Estado unitário, em obediência a imperativos políticos (salvaguarda
de liberdades) e de eficiência, descentralizou-se a ponto de gerar Estados que a ele
foram “subpostos” (federalismo por segregação)”. (Ferreira Filho, 2008, p.56)
Diante do ministrado, podemos concluir que o modelo federativo atual
brasileiro é diferente do modelo original. O modelo brasileiro é anômalo e
resultou em consequencias jurídicas distintas do modelo americano. Essas se
tornam mais evidentes quando se analisa as competências de cada ente.
A União foi a responsável pela criação dos Estados, de modo que a ela
foram atribuídas as competências legislativas principais. Outrossim, optou-se
por seguir o municipalismo no Brasil, isto é, atribuir competências exclusivas ao
município, de maneira a torná-los menos dependente dos outros entes
federativos.
Para os Estados restou apenas legislar sobre o que não foi disposto na
Constituição para os outros entes, tornando-se, assim, competência
suplementar em questões legislativas.
Ao nosso ver, essa falta de autonomia dos Estados foi extremamente
prejudicial para o país.
A federação brasileira é centralizadora; todos os Estados deverão
obedecer às mesmas regras instituídas pelo poder legislativo federal.


Os Estados possuem realidades sociais diferentes e ainda sim obedecem
às mesmas normas, o que gera efeitos distintos.
É discutível em que lugar a violência é mais acentuada, nos locais em que
há mais dinheiro ou nos mais pobres. Há quem sustente ser igual, se ambos
seguirem leis frágeis. No entanto, ponderamos que em Estados mais pobres,
geralmente a fiscalização é menor e a corrupção maior. O vencimento das
forças públicas, por ser ínfimo, muitas vezes sem cobrir as necessidades
básicas dos defensores, leva-os à cumplicidade na criminalidade.
O principal é que o aparelhamento do Estado é menor, e nesse contexto a
violência e a corrupção se disseminam, e, consequentemente, coloca em
segundo plano o cumprimento da lei.
Um paralelo interessante pode ser traçado entre o Estado absolutista e
um federalista corrupto, com leis frágeis e dotado de pouco aparelhamento.
Geralmente, uma minoria detém o poder e a riqueza. Por este fato, decidem o
futuro do país. A mesma situação acontecia no absolutismo, regime em que a
nobreza (pequena parcela da população) em conluio com o rei, governava a
bel prazer, sem qualquer restrição ou fiscalização.
Pode-se dizer, que um Estado pouco aparelhado e corrupto tem as
mesmas características do Estado absolutista, entre elas, a falta de
fiscalização, a restrição de direitos dos cidadãos e a consequente falta de
liberdade, ocasinonada pela impunidade.
Para ilustrar a situação, introduzimos um parecer da Organização das
Nações Unidas (ONU), que versa sobre os problemas político-sociais africanos.
A África é o continente mais corrupto do planeta. Contudo, possui
características de semelhança assombrosa com alguns Estados da federação
brasileira. Abaixo, um trecho do parecer:
“A number of complex issues arise in this context. These include
struggles for land and natural resources fuelling instability and insecurity, significant
amounts of pressure for patronage, corruption and conflict among contending groups at
the national and international levels and inequalities in the distribution of benefits and
revenues, especially to the elite. Some foreign-based companies and sovereign
wealth funds have been accused of seeking to exploit Africa.s resources in ways
adverse to the long-term interests of local populations, thereby promoting the

growth of local corrupt elites who, in turn, obstruct the emergence of responsive and
accountable states.” (anexo3)1

1 “ Um número complexo de problemas acontecem nesse contexto. Isso inclui conflitos por terra e
recursos naturais vindo a alimentar a instabilidade e a segurança, significante pressão por política de
clientelismo, corrupção e conflitos pelos grupos nacionais e internacionais, além de desigualdade na
distribuição de benefícios e receitas, especialmente para a elite. Algumas companhias estrangeiras
instaladas e fundos de investimento ricos têm sido acusados de explorar os recursos da África de maneira
diferente da correta para o benefício da população local, deste modo, promove o crescimento das elites
corruptas locais,que, em sua maioria, impedem o crescimento sustentável e o Estado responsável.
(tradução, parecer da ONU sobre a Áfica, em anexo)


A partir do exposto, resta inequívoco que em Estados mais pobres a elite
detém todo o poder de decisão sobre os rumos político-econômicos. O parecer
destaca o caráter corrupto dessas elites governantes e seu esforço para
retardar o desenvolvimento local.
Muitas lições podem ser extraídas desse parecer para o Brasil, dentre
elas a exploração dos recursos naturais sem qualquer benefício para o cidadão
comum, recorrente em várias unidades da federação.
O mais importante é perceber que a corrupção, a violência e a falta de
liberdade caminham juntas, fazendo-se mister resolver uma para solucionar a
outra.
Na federação brasileira, muitos Estados apresentam os problemas
citados acima, outros não. Diante disso, convém afirmar que leis iguais para
aqueles que estão em condições diferentes causarão problemas sociais sérios.
Invocamos a célebre frase de Rui Barbosa na obra “Oração aos Moços”:
“Igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais”. Destarte, Estados com problemas, situações financeiras e sociais
diferentes, devem possuir legislações distintas.
A colonização do Brasil, embora dotada de grande miscigenação, acolheu
etnias com costumes peculiares e, de certa forma, bem divididos pela
federação. No Sul, a grosso mudo, predominam as etnias europeias, de
costumes parecidos, com poucas diferenças.
Já no Nordeste, há uma maior presença do coronelismo, com colonização
predominantemente oriunda da África, com costumes parecidos entre os
Estados, mas dissonantes em relação à outras partes do país. O baixo
desenvolvimento social é mais notório do que em outras partes da federação.
Em suma, cada Estado deveria receber atenção especial da União,
porém, por possuir as suas peculiaridades, o regramento constitucional poderia
facilitar legislações específicas para todos, e assim, respeitar a desigualdade
latente que paira na federação.
Nesse diapasão, com uma divisão mais justa de competências, seria
possível atribuir deveres maiores à Guarda Municipal. Poderia ser criada uma
estrutura judiciária própria para cada Estado, com leis próprias que
respeitassem melhor os costumes e tradições locais.
Já que se optou no Brasil pelo municipalismo, solução interessante seria
criar tribunais municipais, semelhante a muitos Estados americanos, onde os
pretores municipais julgam delitos de menor potencial ofensivo e crimes de
trânsito, como ensina o ex-presidente do TRF da 4ª Região Vladimir Passos de
Freitas:

“Os juízes municipais são indicados pelo prefeito e julgam
pequenas questões, como ofensas às leis de trânsito, furtos dentro de lojas e crimes


de menor potencial ofensivo. Contra suas sentenças cabe recurso ao Tribunal de
Apelação Estadual. Os juízes de condados decidem pequenas infrações criminais e
ações civis até US$ 15 mil, sendo eventual recurso examinado pelo juiz distrital.
Dentro das County Courts há os Juizados Especiais (Small-Claims Courts), que
decidem questões civis até US$ 7,5mil. Nelas atuam osmagistrates, juízes de menor
graduação.”
O modelo americano apresenta muitos benefícios. Como exemplo, os
juízes mais novos e inexperientes julgam apenas pequenas causas, e com a
experiência adquirida ao longo do tempo são designados para as funções mais
importantes do Tribunal .
Ceder a soberania legislativa aos Estados significaria principalmente
desafogar o Supremo Tribunal Federal, que há muito vem julgando questões
desnecessárias para a saúde judiciária do país. A Suprema Corte caberia julgar
apenas questões que envolvessem conflitos entre os Estados, tratados
Internacionais e questões que contrariassem a Constituição Federal.
Outra grande vantagem do modelo americano está no fato de a grande
maioria dos casos serem solucionados nas Supremas Cortes estaduais.
Poucos processos passam pelo crivo do Supremo Tribunal Federal Americano,
situação que garante uma maior preservação do Tribunal em questões políticas
delicadas e evita o ativismo judicial.
No Brasil, a competência legislativa estadual é apenas complementar, o
que torna a Constituição Estadual quase meramente decorativa, e além disso,
inflaciona a Constituição Federal, que acaba por tratar de diversos assuntos
relativos aos outros entes federativos.
Frisamos, a Constituição brasileira foi uma cópia da Lei Maior americana.
Contudo, foi feita uma modificação sobre um sistema que demorou quase dois
mil anos para se formar. Um lapso temporal gigantesco para a humanidade
perceber que poderia ter seus direitos respeitados por governantes confiados a
sua vontade e por três esferas de poder independentes.
O federalismo por segregação desembocou na concentração de poderes
e na diminuição da celeridade para tratar de questões de suma importância
para o país.
Acrescenta-se a tudo isso que no federalismo por segregação, a
intervenção econômica da União é deveras influente, o que, na prática, se
reflete no atraso do desenvolvimento dos demais entes federativos.

GM atuando contra contravenções


No capítulo em que criticamos o federalismo brasileiro foi dito que o poder
judiciário municipal americano é competente para julgar pequenas causas ou
de menor potencial ofensivo. Isso ocorre porque o poder municipal não é
suficientemente aparelhado para combater crimes complexos, que envolvam
grandes investigações.
O município brasileiro também poderia combater delitos de menor potencial
ou contravenções penais, bem delineadas pela lei 3.688 de 1941. Na dicção da
lei, são contravenções, por exemplo, o porte não autorizado ou a fabricação de
armas e munições (contravenções referentes á pessoa) , portar instrumentos
empregados em furtos (contravenções referentes ao patrimônio) , disparar
arma de fogo em local público, provocar o desabamento de construção, livrar
ou confiar a guarda de animal perigoso à pessoa inexperiente, dirigir sem
habilitação (contravenções referentes à incolumidade pública) , além de outras
tantas.
Claramente, nota-se que são crimes de fácil percepção e que possibilitam
a abordagem pela Guarda Municipal sem grandes dificuldades.
Essa não é uma tese inovadora. Em muitos municípios do Estado de São
Paulo já é uma prática bastante comum a atuação da Guarda Civil no tocante
aos pequenos crimes.
Na cidade de São Paulo, são frequentes as apreensões de mercadorias
sem nota fiscal realizadas pela guarda municipal. Não podemos olvidar que a
apreensão, frequentemente é objeto de atrito entre as forças públicas, pois,
como já foi esclarecido, trata-se de tarefa normalmente imputada à polícia
judiciária, por ser tarefa de natureza investigativa.
CONCLUSÃO


Com base em tudo o que foi dito, asseveramos que as mudanças sociais
recentes e a diferença entre os povos colonizadores do nosso país ensejam
uma mudança no sistema federativo, com o intuito de adequar melhor cada
parte do país as suas necessidades, tradições e costumes.
Nesse diapasão, diversos problemas sociais e econômicos seriam
sanados ou, na pior da hipóteses, amenizados. É o caso da segurança pública,
que é dotada de diversas peculiaridades em cada Estado da federação. Alguns
Estados possuem um bom aparelhamento para o combate ao crime. Noutros, o
poder de polícia e a fiscalização são tolhidos pela escassez de recursos e pela
corrupção.
Mas é notório que em todos os Estados, o interior vem sofrendo com o
aumento na escalada da violência, uma vez que os grandes centros urbanos
são o grande enfoque das políticas públicas, porque os holofotes e a grande
mídia se encontram nesses lugares.
A Guarda Municipal, desde a sua criação, sempre esteve mais perto da
população do que as outras polícias, o que significa dizer que um bom
investimento melhoraria a sensação de segurança por parte dos cidadãos.
No tocante à federação brasileira, ressaltamos que, no mínimo uma
Emenda Constitucional seria necessária para incluir a Guarda Municipal no rol
de legitimados para atuar na segurança pública. Destarte, a Guarda Civil
deixaria de ter poder político meramente adminstrativo e se tornaria uma polícia
ostensiva, atuante no cotidiano dos munícipes.
Outrossim, não podemos olvidar que o orçamento destinado aos
municípios é muito menor do que para os outros entes federativos. Desse
modo, o investimento em segurança pelo poder municipal geralmente é muito
restrito. Tal situação nos leva a concluir que a competência para a atuação da
Guarda Municipal ficaria reservada apenas para crimes de menor potencial
ofensivo, crimes de trânsito e algum auxílio na saúde pública.
Um sistema de integração entre as forças policiais municipais, estaduais
e federais também deveria estar em pauta pela administração pública, uma vez
que a inteligência é a melhor arma contra o crime.

A Constituição brasileira de 1988 já nasceu com muitos vícios. Porém,
não é o mais correto pensar em realizar uma nova constituinte. Um país com
muitas constituições em um curto ciclo de vida é um país inseguro e doente. No
entanto, a vontade do povo é o grande norte de qualquer nação e se for
necessária uma mudança radical, que se repense o modo como as coisas
serão feitas, com o devido respeito aos fatos históricos do mundo e do próprio
país.
Enquanto essa modificação não chega, convém interpretar a Carta Magna
de modo a favorecer o cidadão.


lidade pública; i) economia popular” (a) de segurança pública; b) de
ordem
Bibliografia
Silva, José Afonso, Curso de Direito Constitucional, Editora Malheiros,
2005.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, Editora
Saraiva, 2008, 34ª edição.
Fernanda Dias de Menezes, Competências na Constituição de 1988,2000,
Editora Atlas, 2ª edição.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, Editora Atlas, 2011,
24ª edição.
Celso Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Editora
Malheiros, 2005.
Guilherme Souza Nucci, Código Penal Comentado, Editora Revista do
Tribunais, 2010.
José Crettela Júnior, Direito Administrativo municipal, Rio, Editora Forense,
1981.


Artigos
Diogenes Gasparini, Wesley Leite, Revista de Direito Público. São Paulo:
RT nº 96. p. 285-293.1990
Miguel Reale, Artigo “ visão geral do Projeto do novo Código Civil”)

Vladmir Passos de Freitas, SISTEMAS JUDICIÁRIOS BRASILEIRO E
NORTE AMERICANO - Breve Análise Comparativa.

José Crettela Júnior, Poder de polícia das Guardas Municipais
Pesquisa na Internet

http://www.gmvarginha.com.br/artigos/guardamunicipal_

http://abordagempolicial.com/2009/04/a-guarda-municipal-nao-tem-poder-de-
policia/
de tranqüilidade pública; d) de higiene e saúde públicas; e) estéticos e artísticos; f) históricos e paisagísticos; g) riquezas naturais; h) de
moralidade pública; i) ecopopular”





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