PROTEÇÃO JURÍDICA DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: Análise das espécies de Unidades de Conservação segundo a Lei nº 9.985/00 e de sua efetividade
PROTEÇÃO JURÍDICA DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: Análise das espécies de Unidades de Conservação segundo a Lei nº 9.985/00 e de sua efetividade*
Iron Valério Costa de Albuquerque[1]
Sumário: Introdução; 1 Unidades de Conservação; 2 Categorias de Unidades de Conservação segundo a Lei 9.985/00; 2.1 Unidades de Proteção Integral; 2.1.1 Estação Ecológica e Reserva Biológica; 2.1.2 Parque Nacional; 2.1.3 Monumento Natural e Refúgio de vida silvestre; 2.2 Unidades de uso sustentável; 2.2.1 Área de Proteção Ambiental e Área de Relevante Interesse Ecológico; 2.2.2 Floresta Nacional; 2.2.3 Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva da Fauna; 2.2.4 Reserva Particular do Patrimônio Natural; 3 Efetividade das Unidades de Conservação; Conclusão; Referências.
RESUMO
O presente artigo científico analisa a efetividade das unidades de conservação, após as alterações advindas da Lei nº 9.985/00. Para isso, far-se-á necessário entender os confusos e conflitantes objetivos e características, que deram azo a divisão em várias espécies de “áreas protegidas”, e como a sua aplicação ocorre na prática, quais os avanços e as deficiências da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, e de que maneira são sopesadas as questões ambientais em detrimento às questões econômicas, sociais e de infraestrutura pelos governantes e políticos brasileiros.
PALAVRAS-CHAVE
Conservação. Efetividade. Espécies. Proteção.
INTRODUÇÃO
A proposta do presente estudo é analisar de que forma as mudanças advindas da Lei 9.985/00 são consideradas um avanço à proteção das unidades de conservação no Brasil, buscando a compreensão se, na prática implicam em um mecanismo efetivo de resguardo ao meio ambiente.
Primordialmente, será estudado o contexto histórico conturbado do surgimento de tal lei, a conceituação das unidades de conservação, os fatores que devem ser observados para sua criação, e os diversos e confusos objetivos e diretrizes apregoados.
Após, será analisado com minúcia cada uma das 12 categorias de Unidades de Conservação da Natureza, divididas em dois grandes grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. O entendimento sobre os objetivos preconizados e as características intrínsecas a cada espécie justificam os elementos relevantes para sua preservação.
Por fim, chega-se ao objetivo mor do presente artigo, que é a discussão sobre a efetividade destas áreas protegidas. Tal lei proporcionou avanços ou retrocessos ao direito ambiental brasileiro? A estrutura do Sistema Nacional das Unidades de Conservação é viável e autônoma? Há interesse político e recursos econômicos suficientes para a criação, implantação e gestão satisfatória? Essas questões serão respondidas, trazendo à baila, dados sobre a realidade brasileira, críticas e sugestões.
1 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
As áreas protegidas já existiam desde 1937, no entanto, as Unidades de Conservação sofreram um maior agrupamento com o surgimento da Lei 6.938/91, e foram regulamentadas após 10 anos de esforços dos ambientalistas, com a edição da Lei 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC. (MILARÉ, 2007, p. 652-653) As bases constitucionais para que o Poder Público possa instituir unidades de conservação encontram-se no inciso III do artigo 225, §1º da Lei Fundamental, devendo definir as áreas especialmente protegidas, bem como indicar quais dos elementos existentes no seu interior não merecem proteção especial. (ANTUNES, 2007, p. 553)
De acordo com o art. 2º, I, da Lei 9.985/00, unidades de conservação são os espaços territoriais e seus recursos ambientais (atmosfera, as águas interiores bem como as superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora), incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. (FIORILLO, 2009, p. 152)
A partir dessa conceituação, é importante salientar que alguns fatores devem ser observados para a criação de uma Unidade de Conservação, quais sejam: a relevância natural; o caráter oficial; a delimitação territorial; o objetivo conservacionista; e o regime especial de proteção e administração. (MILARÉ, 2007, p. 654)
Entender os objetivos das Unidades de Conservação é ponto essencial para a divisão destasem espécies. Noart. 4º da Lei 9.985/00 estão elencados os objetivos, que visam resguardar a sustentabilidade do espaço natural em si, por exemplo: a subsistência das populações tradicionais das áreas e o exercício sistemático da educação ambiental. De acordo com Maria Tereza Jorge Pádua, uma grande deficiência da Lei do SNUC é o fato de não existir um objetivo central e os 13 objetivos existentes serem conflitantes, o que acarreta na existência de algumas categorias confusas e desnecessárias. (2002, p. 53-55)
Já no art. 5º, incisos I a XIII, da referida Lei, há diretrizes para o funcionamento das unidades de conservação, se voltando primariamente, para assegurar a identidade dos ecossistemas brasileiros mais significativos e a participação efetiva do Poder Público e da coletividade na tutela e vigilância do meio ambiente. (MILARÉ, 2007, p. 655-657)
2 CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO SEGUNDO A LEI 9.985/00
Com o intuito de melhor atender aos objetivos já explicitados, as unidades de conservação típicas que integram o SNUC dividem-se em dois grandes grupos, com características específicas. São eles: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. Esses dois grandes grupos trazem consigo diversas modalidades, totalizando 12 (doze), na qual cada espécie realça um ou mais objetivos preconizados pela Lei. O rol é taxativo, só podendo ser alterado excepcionalmente com autorização do CONAMA. Já as unidades de conservação criadas na legislação anterior à Lei do SNUC e que não estão contempladas em nenhuma área atual, deverão ser reavaliadas. (MILARÉ, 2007, p. 659-660)
2.1 Unidades de proteção integral
O objetivo básico desta é preservar a natureza, livrando-a quando possível da interferência humana. Por esse motivo, em regra, só se admite o uso indireto dos seus recursos, ou seja, aqueles que não envolvam consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais. (MILARÉ, 2007, p. 660)
2.1.1 Estação Ecológica e Reserva Biológica
A Estação Ecológica sofreu inúmeras modificações ao longo do tempo: sua primeira previsão foi com a edição da Lei 6.513/77 como área de relevante interesse turístico; já com a Lei 6.902/81 passou a englobar-se dentro das áreas representativas de ecossistemas brasileiros, tendo atenção primordial à preservação e às pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia. Com o advento da Lei 9.985/00, sua base conceitual e natureza jurídica foram modificadas, de acordo com o art. 9º e seu §1º, a Estação Ecológica tem como objetivos a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. (MILARÉ, 2007, p. 660-661)
Já a Reserva Biológica tem por finalidade a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo que visam preservar o equilíbrio natural e a diversidade biológica. (MACHADO, 2009, p. 820)
A posse e o domínio das Estações Ecológicas e Reservas Biológicas são públicos, e se existirem áreas particulares dentro de seus limites devem ser desapropriadas. A utilização de recursos naturais pode ocorrer apenas de forma indireta. (MILARÉ, 2007, p. 661-662)
Ambas não podem receber visitação pública, salvo quando houver objetivo educacional previsto no Plano de Manejo ou regulamento específico. Seus ecossistemas podem ser alterados apenas nos casos de medidas que visem à restauração; coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas, etc. (MILARÉ, 2007, p. 661-662)
2.1.2 Parque Nacional
O manejo dos Parques Nacionais apresenta quatro objetivos básicos: a preservação de ecossistemas naturais, a pesquisa científica, a educação e recreação e o turismo. As unidades dessa categoria, quando criadas por Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal. (MILARÉ, 2007, p. 663) As áreas aqui protegidas são de grande relevância ecológica e beleza cênica, sendo por isso, ideais para a recreação em contato com a natureza e turismo ecológico. (MACHADO, 2009, p. 820)
2.1.3 Monumento Natural e Refúgio de vida silvestre
Os Monumentos Naturais têm previsão legal no art. 12 da Lei, seus objetivos básicos são a preservação de sítios naturais raros, singulares, ou de grande beleza cênica. Podem ser constituído por áreas particulares, desde que possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. Caso haja incompatibilidade a área será desapropriada. Por essas características melhor seria enquadrada dentro das Unidades de Uso Sustentável. (MILARÉ, 2007, p. 663-664)
Já o Refúgio de vida silvestre tem como objetivo a proteção de ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna. Da mesma forma que nos monumentos naturais podem ser constituídos por áreas particulares, desde que haja compatibilidade. (MILARÉ, 2007, p. 664)
2.2 Unidades de uso sustentável
O objetivo básico destas são compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. É uma forma de conciliar a exploração do ambiente à garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável. (MILARÉ, 2007, p. 664)
2.2.1 Área de Proteção Ambiental e Área de Relevante Interesse Ecológico
A Área de proteção ambiental é em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e bem estar das populações humanas, é constituída por terras públicas ou privadas, podendo ser estabelecidas normas e restrições para a utilização das propriedades privadas. Nas áreas sob o domínio público, o órgão gestor da unidade deve estabelecer as condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública; e nas áreas privadas, cabe ao proprietário estabelecer as condições, desde que observe as exigências e restrições legais. (MILARÉ, 2007, p. 665)
A área de Relevante Interesse Ecológico, por sua vez, é em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional. É constituída por terras públicas ou privadas. (MILARÉ, 2007, p. 666)
2.2.2 Floresta Nacional
Foi a primeira modalidade de unidade de conservação a tratar da permanência de populações tradicionais que anteriormente lá habitassem. É uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas. A posse e o domínio são públicos, devendo ser desapropriadas as áreas particulares, salvo as populações tradicionais que habitavam a área quando de sua criação, que estejam em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade. (MILARÉ, 2007, p. 666-667)
2.2.3 Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva da Fauna
As Reservas Extrativistas são áreas destinadas à exploração autossustentável e conservação dos recursos naturais renováveis por populações extrativistas. São áreas públicas concedidas a particulares, mediante contrato de concessão de direito real de uso, por meio do qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização, desde que o faça conforme a sua destinação. São defesas a exploração de recursos minerais e o uso de espécies ameaçadas de extinção ou de práticas que danifiquem seus habitats; as práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural de seus ecossistemas, dentre outros. (MILARÉ, 2007, p. 668)
As Reservas de Desenvolvimento Sustentável são áreas que abrigam populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos ambientais. Assim como as Reservas Extrativistas, a posse e o uso da terra são regulados por contratos de concessão de direito real de uso. (MILARÉ, 2007, p. 669-670)
A Reserva da Fauna é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas. É de posse e domínio público. A visitação é permitida, desde que compatível com o manejo da unidade. (MILARÉ, 2007, p. 669)
2.2.4 Reserva Particular do Patrimônio Natural
Tal reserva traz como ideia básica a tentativa de engajar o cidadão no processo efetivo de proteção dos ecossistemas, dando incentivo à sua criação, mediante isenção de impostos. São unidades instituídas em áreas privadas, gravadas com perpetuidade. (MILARÉ, 2007, p. 670-673) No entanto, mais uma deficiência da Lei do SNUC foi não apresentar verdadeiros incentivos, deixando inclusive de transformar o ICMS ecológico numa prática obrigatória. (PÁDUA, 2001, p. 59)
3 EFETIVIDADE DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Há enorme discussão sobre a efetividade, principalmente pelo ponto de vista estrutural das Unidades de Conservação. O SNUC traz uma estrutura bastante semelhante à do SISNAMA, tendo órgãos de gestão distribuídos em três níveis de atribuições: O órgão consultivo e deliberativo, que é o CONAMA; o órgão central, que é o Ministério do Meio Ambiente; e os órgãos executores, que são o IBAMA e os órgãos estaduais e municipais que implementam o SNUC. Ocorre que, alguns pontos ficaram obscuros. (MILARÉ, 2007, p. 658)
Em vários casos, há referência a Conselhos deliberativos ou consultivos, cuja presidência será exercida pelo órgão responsável por sua administração. Esta definição absurda e imprecisa torna inviável a prática de inúmeras atividades. (MILARÉ, 2007, p. 658) Por conta do centralismo e da ineficiência administrativa do IBAMA, melhor seria se houvesse maior autonomia para cada unidade de conservação e para as unidades federais do SNUC. (PÁDUA, 2001, p. 59)
Os poucos aspectos positivos da Lei do SNUC na verdade não são avanços, pois já existiam no corpo legal anterior, como por exemplo, a obrigatoriedade de consultar a população local para estabelecer e desenhar o manejo das novas unidades de uso direto e a obrigatoriedade de estabelecer conselhos consultivos nas unidades de conservação de uso indireto. (PÁDUA, 2002, p. 52)
A simples instituição das unidades de conservação não assegura a efetividade destas, pois a ausência de recursos econômicos destinados a sua manutenção é um grande empecilho. (ANTUNES, 2007, p. 554) Os recursos para aquisição da terra, para a infraestrutura, equipamentos e gastos correntes não são suficientes, e, além disso, não existe pessoal suficiente e nem treinamento adequado para os funcionários. Sem mecanismos de financiamento tal lei é apenas um ato declaratório. (PÁDUA, 2001, p. 58)
Há também uma dúvida sobre a real intenção da Lei do SNUC, que, após aproximadamente 10 anos de esforços de ambientalistas com a maioria dos políticos e governantes, mais parece destinada a estimular o desenvolvimento, através dos recursos naturais, que a preservar parte deles. (PÁDUA, 2001, p. 51-57) Sobre a preocupação exacerbada com o desenvolvimento “sustentável” e interesse das populações locais, aduz Maria Tereza Jorge Pádua, que:
O respeito e o cuidado para com as populações tradicionais é louvável, embora que esse seja tema de outros diplomas legais. Não fica clara tanta ênfase social numa lei que, teoricamente, pretende aplicar a tática de proteger a natureza contra o homem, em especial contra as populações locais, dentro duma estratégia de servir melhor a humanidade. (2001, p. 58)
Segue trecho do editorial “striptease ecológico”, publicado no jornal o Estado de São Paulo, publicado em 14 de Julho de 2008, retratando a situação das Unidades de Conservação da Natureza no Brasil.
Das 299 unidades de conservação, 82 não tem gestor, 173 não contam com fiscais e o percentual dessas áreas com plano de manejo implementado é baixíssimo. As UCs e as reservas indígenas contribuem com 22% do desmatamento registrado pelos satélites do Inpe. Segundo o Ministério do Meio Ambiente, o Ibama tem apenas 400 fiscais na Amazônia. Cada um deles é responsável pela vigilância de 450 mil hectares. A equipe tem a disposição um orçamento de R$ 34,24 milhões, o que significa que cada fiscal não pode gastar mais de R$0,20 na inspeção de um hectare. (O Estado de São Paulo, 2008 apud FIORILLO, 2009, p. 152-153)
Não obstante as enormes dificuldades já explanadas tem sido um alento a atuação do judiciário nas causas que versam sobre o meio ambiente, obstando construções em áreas protegidas, evitando desmatamentos ou extração de minérios, bem como determinadas medidas que reduzam o impacto ambiental, ou ainda determinando prisões de caçadores de animais silvestres e exterminadores de florestas. Há uma evolução na conscientização dos membros do Poder Judiciário nesta matéria, observando a atuação de novos juízes com pensamentos favoráveis ao meio ambiente, e a sua manutenção nos tribunais. (LABARRÈRE, 2002, p. 150-151)
Outras importantes medidas são: maior conscientização e atuação daqueles legitimados para propositura de Ação Civil Pública quando da verificação de atos lesivos ao meio ambiente; maior participação popular colaborando com a edição dos Planos de Manejos das Unidades de Conservação, o que proporcionará maior transparência na gestão das unidades e maior fiscalização e rigor na aplicação da tutela penal das Unidades de Conservação.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, é notória a importância de tal Lei, vez que foi fruto de uma árdua batalha por uma melhor regulamentação sobre o assunto, no entanto, é de se lamentar a falta de viabilidade prática, ante os resultados pífios que se apresentam hoje no Brasil, tanto na quantidade escassa de unidades de conservação e na deficiência estrutural; quanto na ausência de fiscalização e recursos; além da falta de interesse político, que resultou na aprovação de uma lei confusa, surreal e sem objetivos centrais claramente delimitados.
Pois bem, o presente trabalho não esgotou as discussões sobre o tema, mas apresentou uma síntese detalhada e descomplicada sobre o conceito, as espécies e a ineficácia das unidades de conservação no Brasil. Apesar das deficiências, vale a busca pela aplicação e pelo aprimoramento de tal lei, bem como uma evolução na conscientização maior dos membros do Poder Judiciário e de toda a coletividade, em prol de uma maior valorização das questões ambientais.
REFERÊNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10 ed. rev. atual. ampl. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2009.
LABARRÈRE, Maria de Fátima Freitas. Unidades de Conservação e o direito. Revista de direito ambiental, São Paulo, ano 7, n. 25, p. 129-151, janeiro-março de 2002.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão Ambientalem foco. Doutrina, jurisprudência, glossário. 5. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
PÁDUA, Maria Tereza Jorge. Análise crítica da nova lei do sistema de unidades de conservação da natureza do Brasil. Revista de direito ambiental, São Paulo, ano 6, n. 22, p. 51-61, abril-junho de 2001.
(*) Artigo elaborado para disciplina de Direito Ambiental, ministrada pela professora Thais Viegas;[1] Graduando do 10º período do curso de Direito Noturno da UNDB
