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REFORMA ADMINISTRATIVA A DESBUROCRATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

REFORMA ADMINISTRATIVA: A DESBUROCRATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL*                                                                                                   

                                                       Luciana Ericeira de Paiva** 

SUMÁRIO: Introdução; 1 Conceituando a Administração Pública Brasileira; 2 Administração Burocrática e a Administração gerencial; 3 Marco inicial da Reforma Administrativa no Brasil; 4 Princípio da eficiência: pressuposto para a desburocratização da administração  pública; 5  Reforma Administrativa: “ A Nova Administração Pública Brasileira”; Considerações Finais; Referências.

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar a Reforma Administrativa no Brasil que transformou o antigo modelo burocrático em gerencial, tendo como pressuposto para isso, o princípio da eficiência. Demonstrar-se-á a primeira tentativa de desburocratização do sistema funcional da administração pública brasileira, em 1967 com o Decreto-Lei nº 200, bem como as diferenças existentes entre o antigo e o novo modelo desse sistema e a aplicabilidade dessa “Nova Administração Pública” no Brasil.

 

PALAVRAS-CHAVE:

Administração Pública. Modelo burocrático. Princípio da eficiência. Reforma Administrativa.

 

Introdução

Não é fácil delimitar os contornos conceituais da administração pública diante dos mais diversos campos de atuação a que se propõem. Em linhas gerais, o que se pode determinar é que antes de tudo são interesses e bens pertencentes à coletividade, isto é, a administração pública visa ações em concreto para a movimentação da máquina estatal para que esta venha à auferir o lucro  que busca, ou seja, o bem comum.

O que significa que, quando há a necessidade de criação de uma estrada, a máquina estatal deve se mover para que este fim seja alcançado, por meio por exemplo de  um processo licitatório, que trata-se de um típico processo de natureza administrativa, cujo fim é a contratação de empresas privadas para a realização de um trabalho/obra com menor onerosidade e maior eficiência possíveis.

A natureza da administração pública concentra-se na defesa, conservação, aprimoramento de bens, serviços e interesses coletivos, obedecendo aos preceitos morais que regem sua atuação.

Quando tratamos de administração particular quem detêm o poder de ordenar é o proprietário, já a administração pública, as ordens advêm de leis, regulamentos e atos especiais, cujo fim a ser alcançado é o bem da coletividade administrada. O agente do poder público não tem liberdade de dar outro fim, não pode deixar de cumprir o que a lei lhe impõe, nem renunciar poderes e prerrogativas que lhe foram conferidas, deve agir de acordo com os ditames da legalidade.

Há também a exigência de que o ato administrativo respeite a finalidade a que se propõe, devendo, pois, ser vedada qualquer ação que vise o interesse privado ou o favoritismo. Além do necessário respeito a finalidade e a legalidade, a atividade administrativa deve ser cumprida com presteza, perfeição e rendimento funcional, sendo o que chamamos de princípio da eficiência, que tratado pelo excelente administrativista Hely Lopes Meirelles, como o mais moderno princípio da função administrativa, que ressalta que a máquina estatal não deve só agir de acordo com a legalidade, exige além disso, resultados positivos e o satisfatório atendimento ás necessidades da comunidade.

Este ganhara status constitucional a partir da emenda 45/2004, que trata do termo “razoável duração do processo”, portanto, a eficiência está diretamente ligada à necessidade do bom funcionamento da máquina estatal e a observância do trato temporal de duração dos atos administrativos.

Por outro lado, o excesso de burocracia da máquina estatal, grande responsável pelo desrespeito ao princípio da eficiência, resguarda a segurança jurídica, considerada pelo constitucionalista português Gomes Canotinho como subprincípio básico do próprio conceito de Estado de Direito.

De um lado, temos o cuidado em relação a finalidade da atividade administrativa, o respeito a legalidade , por outro, há necessidade que este atividade também seja exercida  com eficiência em um estado demasiadamente burocrático, que defende acima de tudo, a segurança jurídica.

Este trabalho objetiva tratar dos princípios de ordem administrativa, considerando a séria questão da eficiência e frente ao excesso de burocratização estatal, observando também o que está sendo feito para o equilíbrio e respeito a essas necessidades.

 

 

1 Conceituando a Administração Pública Brasileira

 Administrar é gerir algo para determinado fim ou objetivo. Engloba planejamento, comando, fiscalização e execução de atividades, seja ela de interesse público ou privado.

A atividade de administrar é precedida de uma vontade do agente legitimado para tal conduta e, no caso da Administração Pública, essa vontade decorre da lei que fixa finalidades a serem perseguidas pelo administrador.

Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2009, p.10), “o verbo administrar indica gerir, zelar, enfim, uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar não só algo ligado ao Poder Público, como também à coletividade ou ao público em geral.”

A Administração Pública brasileira é conceituada sob dois sentidos: 1) subjetivo, formal ou orgânico e; 2) material, objetivo ou funcional e em duas diferentes perspectivas: administração pública em sentido amplo e administração pública em sentido estrito.

Administração Pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo, que exercem função política (estabelecimento das diretrizes e programas de ação governamental, dos planos de atuação do governo, a fixação das denominadas políticas públicas), e também órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa (execução das políticas públicas formuladas no exercício da referida atividade política). (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 18)

No entanto, a Administração Pública em sentido estrito “só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução dos programas de governo”. (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 18)

Quanto ao conceito, de acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2010, p. 19), a Administração Pública pode ser definida subjetivamente como:

o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importando a atividade que exerçam (como regra, evidentemente, esse órgãos, entidades e agentes desempenham função administrativa).

Já a Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional representa “o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa” (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 21). Tal conceito adota como parâmetro a atividade (o que é realizado), não obrigatoriamente quem a exerce.

Para Alexandre de Moraes (2007, p. 91), a Administração Pública pode ser definida:

objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

Na mesma linha, José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 10-11) leciona que a administração pública em sentido objetivo deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por seus órgãos e agentes, caracterizando a função administrativa. E que a administração pública em sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Ressalta, ainda, que a Administração Pública sob o ângulo subjetivo não deve ser confundida com qualquer dos Poderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a função administrativa

No Brasil, por se adotar o sistema formal, tem-se por administração pública aquilo que nosso direito considera, não importando a atividade que exerça. Ela é constituída exclusivamente pelos órgãos integrantes da denominada administração direta (aqueles referentes à estrutura ligada a uma pessoa política que exerce função administrativa) e pelas entidades da administração indireta (pessoas jurídicas, desprovidas de autonomia política que, vinculas à Administração Direta, têm a competência para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas), quais sejam, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista.

E, por fim, são apontadas como próprias da Administração Pública em sentido material as seguintes atividades:

1) serviço público (prestações concretas que representem, em si mesmas, diretamente, utilidades ou comodidades materiais para a população em geral, oferecidas pela administração pública formal ou por particulares delegatários, sob regime jurídico de direito público);

2) polícia administrativa (restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em benefício do interesse público; exemplo típico são as atividades de fiscalização);

3) fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante a concessão de benefícios ou incentivos fiscais);

4) intervenção (abrangendo toda intervenção do Estado no setor privado, exceto a sua atuação direta como agente econômico; está incluída a intervenção na propriedade privada, a exemplo da desapropriação e do tombamento, e a intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador, por exemplo, mediante a atuação das agências reguladoras, a adoção de medidas de repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência, a formação de estoques reguladores etc). (ALEXANDRINO; PAULO. 2010. p. 21)

 

2 Administração Burocrática e a Administração Gerencial

A administração pública brasileira, antes da última década do século XX, era caracterizada como entidade burocrática, na qual havia total submissão ao texto legal e uma excessiva fixação de normas para a obtenção do objetivo pretendido. O que acabava enfatizando os instrumentos cientificamente dispostos e aplicáveis para o alcance desses objetivos em detrimento do resultado eficiente e rápido.  A observância dos meios permite a satisfação do interesse que se quer proteger, visto que a conduta do administrador ou do servidor responsável está vinculada aos ditames normativos, bem como à uma permanente fiscalização, sendo, por isso, relevante. No entanto, não se pode enfatizar os meios em detrimento dos resultados alcançados.

Assim sendo, houve a necessidade da modernização da administração pública no Brasil, alterando sua forma funcional, os aspectos para controlar os serviços públicos, além da atuação e da relação da gestão pública com os entes privados prestadores de serviços públicos, a fim de permitir uma ampla participação da sociedade na conjuntura de um Estado Democrático de Direito. Surgiu, então, a administração gerencial pautada no princípio da eficiência – que será analisado ao longo deste −, contrapondo-se ao princípio da legalidade.

É inerente ao conceito de Estado Democrático de Direito a idéia de participação do cidadão na gestão e no controle da Administração Pública, no processo político, econômico, social e cultural; essa idéia está incorporada na Constituição não só pela introdução da fórmula do Estado Democrático de Direito – permitindo falar em democracia participativa -, como também pela previsão de vários instrumentos de participação (DI PIETRO, 2006, p. 50).

O modelo gerencial da administração pública é pautado em um Estado-Mínimo, onde a atuação estatal deve acontecer apenas nas situações indispensáveis, a fim de ampliar a autonomia dos órgãos e entidades da Administração Pública. Este modelo almeja a redução dos controles de procedimentos, bem como o incentivo a produtividade dos agentes públicos. Logo, a Administração Gerencial surgiu para se compatibilizar aos avanços tecnológicos, pretendo ser mais ágil e destinada para o controle dos resultados. Este modelo gerencial foi implantado através de uma Reforma Administrativa.

 

3  Marco inicial da Reforma Administrativa no Brasil

A Reforma Administrativa no Brasil, baseada nos modelos gerenciais, iniciou-se com uma tentativa em 1967 a partir da implantação do Decreto-Lei 200, hoje ainda em vigor. Através deste se pretendia alcançar um reformismo funcional da Administração Pública, modernizando suas atividades. O referido decreto expunha que a Administração Pública deveria obedecer aos seguintes princípios: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. No entanto, o período ditatorial da época, extremamente autoritário e centralizado, impediu a prática de tais diretrizes e os princípios continuaram sem nenhuma repercussão no sistema administrativo brasileiro. Em outras palavras:

Os primeiros anos da Reforma Administrativa de 1967 foram desburocratizantes, no sentido que o termo viria a adquirir anos mais tarde: a ênfase na descentralização administrativa, na delegação de competência e no reforço da autonomia das entidades da administração indireta, em particular das empresas estatais. Vale uma consulta à primeira parte do Decreto-lei 200 onde se encontram os princípios norteadores da reforma. No entanto, o recrudescimento do regime militar, em 1969, comprometeu principalmente a meta da descentralização administrativa. Isto porque, dentro da lógica autoritária, não era aceitável que, em nome da eficiência técnica da administração, o poder central deixasse de controlar todas as instâncias decisórias do Estado (CARNEIRO, p. 03).

O Decreto-Lei 200 constituiu um marco na tentativa de superação da rigidez do modelo burocrático da administração pública brasileira, sendo considerado, pois, como um primeiro momento do modelo gerencial. Mediante o referido decreto, foram realizadas transferências de atividades para as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista (entidades da Administração Indireta), com o intuito de obter maior dinamismo operacional através da descentralização funcional. Foram instituídos, também, ao princípios de racionalidade administrativa (o planejamento e o orçamento), o desafogamento das chefias executivas de patamar superior, a tentativa de juntar competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle do sistema administrativo.

As autarquias, entendidas como entidades da administração indireta dotadas de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, estiveram longe de alcançar algum tipo de autonomia, seja em relação ao Estado, seja em relação ao setor privado. Já nas empresas públicas e nas sociedades de economia mista se pôde verificar a ocorrência, de forma mais notória, do modelo gerencial, porém não tão eficaz como se constata atualmente.

Apesar das barreiras impostas às práticas das propostas do Decreto-Lei 200 de 1967, não se pode deixar de ressaltar a importância deste para a implantação do atual modelo gerencial, visto as inúmeras semelhanças encontradas nos mesmos. Propostas que não puderam ser colocadas em prática naquela época, anos mais tarde foram adotadas no país. Exemplificando, tem-se o artigo 14 do referido decreto-lei que expõe: “o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco”, ou seja, naquela época já se previa a racionalidade econômica, buscando flexibilização, eficiência e diminuição de custos, como atualmente é pretendido pelo modelo gerencial.

Até mesmo a própria Constituição Federal de 1988, que foi o símbolo maior da democracia após os anos de autoritarismo, patrimonialismo, clientelismo, nepotismo e impermeabilidade à participação popular, que marcaram o país, não foi suficiente para estabelecer uma Administração Pública compatível com os postulados do Estado Democrático de Direito, sendo, por isso, reformulada posteriormente.

Nesta ótica, os princípios e normas positivados no texto originário da Constituição Federal guardavam uma estreita sintonia com o programa estabelecido no Decreto-lei 200/67. Tal decreto-lei, aliás, foi considerado pela doutrina, pela jurisprudência e pelas autoridades administrativas, como absolutamente compatível com as diretrizes emanadas no Texto Constitucional de 1988 (PESSOA, 2000, p.03).

Não se estar desmerecendo, contudo, os aspectos disciplinados pelo texto constitucional em relação ao setor público, tanto no que tange sua organização e funcionamento, como no que se refere aos seus agentes. Tais aspectos contribuíram indiscutivelmente para que nos últimos 12 anos houvesse uma elevação nos níveis de legalidade, legitimidade, moralidade, transparência e democracia na Administração Pública do Brasil. No entanto, o texto constitucional original teve de ser reformulado para que se pudesse fazer uma modernização do setor público compatível com o neoliberalismo dos anos 90.

Essa reformulação foi marcada pela Emenda Constitucional nº19/98, que implantou o princípio da eficiência no artigo 37 da Constituição Federal ao lado dos princípios tradicionalmente incorporados, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

 

4 Princípio da eficiência: pressuposto para a desburocratização da administração  pública

Para atender às várias exigências coletivas, numa sociedade cada vez mais complexa, a Administração Pública deve estar em permanente processo de aperfeiçoamento e modernização, sempre buscando a prestação dos melhores serviços que disponibiliza à sociedade, às empresas e aos cidadãos.

Buscando essa melhoria, com a Emenda Constitucional n° 19/98, o principio da eficiência, que antes era implícito na Constituição Federal, passou a ser expresso no art. 37, caput, compondo o rol dos postulados principiológicos que devem guiar os objetivos administrativos, conforme se vê na redação abaixo:

Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)

 

Alexandre de Moraes conceitua o princípio em análise como aquele que:

 impõe à Administração Pública direta e indireta  e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior  rentabilidade social. (2002. p. 317) 

Esse princípio pode ser visto sob dois aspectos: primeiro, em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera sempre o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; segundo, em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos. (MEDAUAR, 2007, p. 83)

A introdução da eficiência como princípio expresso demonstra bem a concepção de Administração Pública propugnada pelos arautos da corrente política econômica comumente denominada de neoliberalismo.

Tal princípio tem como finalidade assegurar uma adequada prestação dos serviços desempenhados pela Administração Pública, de acordo com os interesses/anseios da sociedade. Aqui se privilegia a aferição de resultados, com ampliação de autonomia dos entes administrativos e redução dos controles da atividade-meio.

Para José dos Santos Carvalho Filho (2009, p.322):

 

Deve o Estado prestar seus serviços com a maior eficiência possível. Conexo com o princípio da continuidade, a eficiência reclama que o Poder Público se atualize com os novos processos tecnológicos, de modo que a execução seja mais proveitosa com menor dispêndio.

 O administrador, de acordo com esse princípio, deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao interesse público, levando em conta o ótimo aproveitamento dos recursos públicos, sempre observando seu custo-benefício, até porque “a atuação eficiente não é questão de conveniência e oportunidade administrativa, mas sim uma obrigação do administrador”. (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 204).

 

5  Reforma Administrativa: “ A Nova Administração Pública Brasileira”     

Diante da clara necessidade de melhorar o funcionamento da máquina estatal, a tentativa de estabelecer um compromisso com a eficiência tem sido a marca do governo brasileiro nas reformas administrativas que ocorreram nas ultimas décadas.

Na busca por eficiência funcional, o decreto-lei 200/67 que estabeleceu o controle de resultados, sistema de mérito, supervisão ministerial e dispensa de servidores desidiosos, são claras as intenções dos legisladores na busca por melhores serviços, como fora acima observado.

É também inegável a participação da EC 19/98, que “resgatou, no âmbito do Setor Público, a discussão acerca de instrumentos e modelos gerenciais que fossem capazes de promover um melhor desempenho das instituições estatais, especialmente da Administração Pública direta.” (PRADO, p.01).

Merece certa atenção a emenda constitucional 45/ 2004, que impôs diretamente o dever da eficiência não só nas áreas judiciais e como nas administrativas. Como observadas as modificações citadas anteriormente, o desafio reside em melhorar a qualidade do serviço público e que o mesmo realize-se em menor lapso temporal possível. Deslocar o sentido burocrático de atuação, para o gerencial. Para isso, faz-se necessário uma reforma:

Para fazer-se uma reforma neste sentido, não se trata apenas, como poderia parecer à primeira vista, de estender a competitividade ao setor público, com vistas a reduzir o déficit público e o custo Brasil, pela adoção de novos critérios de gestão, aproveitando as experiências já acumuladas e repensadas da administração das empresas privadas, tais como os minimizadores de custos e os enfatizadores da eficiência na prestação dos serviços administrativos, mas, sobretudo, e esta me parece ser a grande ênfase política introduzida no fervilhante momento de fastígio da liberal democracia e do ressurgimento da cidadania neste fim de século, de passar a considerar o usuário do serviço prestado pelo Estado como o “dono” do serviço, e não apenas o seu destinatário. Para isso, não basta promover reformas de estrutura e de funcionamento seguindo parâmetros e modelagens desenvolvidos na administração do setor privado: é preciso mudar a mentalidade dos administradores públicos (MOREIRA, p.02).

Tal como observado, o problema não necessita somente de reformas no trato legislativo, mas também de uma mudança de mentalidade não só dos servidores que atuam na máquina pública que não devem enxergar o seu fazer como um mero ato burocrata, mas como participante de todo um sistema gerencial que necessita de eficiência, como também uma mudança de mentalidade por parte do usuário do serviço público, que deve exigir serviços tão bons quanto o que se exige ao setor privado.

A importância do foco no cidadão denota o caráter administrativista gerencial moderno, que possui caracteres anglo-saxônicos, que influenciadas pelo caráter pragmático e transparente das grandes empresas, recoloca o cidadão na posição que lhe é devida.

Não são necessárias somente reformas de cunho legislativo para solucionar a questão da eficiência, respeitando a legalidade, a finalidade e a segurança jurídica, também é fundamental uma mudança de paradigma sociológico que proporcione ao cidadão efetiva participação como consumidor do serviço público prestado e também do funcionário público, não como detentor da máquina pública, mas como um prestador de serviço que o é.

 

Considerações finais

A Reforma Administrativa na conjuntura funcional da Administração Pública no Brasil, com a transformação do modelo burocrático para o gerencial, advém da preocupação de modernizar esse setor do sistema público, visando uma atuação estatal eficiente, econômica no que se refere aos recursos públicos, eficaz e, inclusive, com o intuito de respeitar o cidadão dentro de um Estado Democrático de Direito.

Assim sendo, a Administração Gerencial busca através dessa Reforma uma administração ágil, de qualidade, ou seja, uma gestão pública que possa atender os interesses dos cidadãos da melhor forma possível.

No entanto, o modelo gerencial não é limitado a um padrão positivado pelos adeptos da Reforma Administrativa, isto é, é passível de sofrer adaptações de acordo com cada território que o mesmo for sendo aplicado. A Administração Gerencial não deve ser entendida como um paradigma, de modo que, trata-se de um pluralismo organizacional calcado em bases pós-burocráticas que estão vinculadas a padrões históricos, culturais, institucionais de cada localidade.

 

REFERÊNCIAS:

 

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18 ed. São Paulo: Método, 2010.

 

CARNEIRO, João Geraldo Piquet. Histórico de desburocratização. Disponível em: . Acesso em: 29. out. 2010.

 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

 

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 21 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

 

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 10 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

 

MORAES. Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2007.

 

____________________. Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Atlas, 2002.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueredo. Administração pública gerencial. Disponível em: . Acesso em: 29. out. 2010.

PESSOA, Robertônio Santos. Alerta! A nova administração pública. Disponível em: . Acesso em: 29. out. 2010.

PRADO, Carlos Alexandre da Silva; COULLIRAUX, Heitor Mansur. Reforma administrativa e gestão pública: a questão do controle. Disponível em: Acesso em: 29 out. 2010.

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